上海自贸区涉及汇率自由汇兑等多方面改革

屠新泉

世界上还没有一个自贸区曾经担负如此宏大的功能。毫无疑问，上海自贸区充分展示了新一届领导人推进改革开放的决心及紧迫感，力图以超常规的手段打破阻碍进一步改革开放的体制壁垒

自由贸易区是一个很容易让人产生混淆的概念。在我国官方文件中提到的（如党的十八大报告提出的“加快实施自由贸易区战略”）“自由贸易区”是指国家之间通过达成自由贸易协议（Free Trade Agreement, FTA）形成的国际经济一体化区域，其涵盖内容可以包括货物关税、非关税壁垒、服务贸易、知识产权、投资规则等等各方面涉及国际经济交流的政策。但在国际上，却少有使用“自由贸易区”这一术语来描述国际间经济一体化的，比如北美自由贸易协定和欧洲联盟等，都没有使用自由贸易区这一概念。国际上更常用的“自由贸易区”概念（free trade zone）是指一国领土内实行特殊海关监管政策的有限区域，其目的是通过免除进口关税、简化海关监管来吸引投资、扩大出口和提高国际竞争力。

国际上通常所说的自由贸易区是较为狭义的，主要集中在加工制造，并且以出口导向为主。在我国，此类自由贸易区往往被称为海关特殊监管区，具体形式又包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区等，其中保税区的开放程度最高，可以开展仓储、加工、转口等业务，并在税收、外汇等政策上享受优惠。可见，我国的海关特殊监管区在政策上已经享受了与国际上的自由贸易区相同甚至更高的差别优惠。不过必须指出的是，国际上特别是发达国家的自由贸易区是在一个已经高度开放和市场化的基础上的进一步特殊化，例如在外汇、投资、资本账户、进出口经营权、公司所得税等方面，自由贸易区内外并无差异，因为区外也没有相关的限制。因此，国际上的自由贸易区并不负有其他领域政策试验的功能，而仅仅是关税和海关监管政策上的“特区”。但我国的自由贸易区或经济特区却被寄予更高的期望和赋予更多的功能，因为我国的整体经济体制尚未完全市场化，开放程度也不高，而自由贸易区是在一个较低的水平上形成的一个政策高地。从这个意义上说，近年来一些地方积极鼓动所谓海关特殊监管区向自由贸易区“转型”是有特定背景的：并不是海关特殊监管区相对于国内通常的政策环境不够优惠，而是我国的通常政策环境远低于先进国家的水平，从而使得我国的海关特殊监管区与国外的自由贸易区相比显得落后了。只是要想先“水涨”而后“船高”似乎太难，只好继续把船造得更高，并期望以此来“诱使”或是“迫使”外面的水平面能跟着升高。

也正是在这样的背景下和基础上，上海自贸区成为近年来我国改革开放的新标杆。这无疑是一次颇具开创意义的政策试验，仅仅从名称上就有了两个创新：一是以“中国”冠名，上海仅是括号内的备注。换言之，这是一个设在上海的“中国自由贸易试验区”，似乎应是国内首例，甚至是世界首创。二是“自由贸易试验区”的称谓也是首次出现，无疑这是要突破传统的自由贸易区概念，而更要强调其政策试验的功能，即中国政府将在这个区内试验自由贸易。因此，仅仅从这个命名即可以看出中国政府的决心和力度，而将其简称为“上海自贸区”实际上是大大减损了其真实含义的。

虽然具体实施细则尚未出台，但从已经透露的多方信息来看，上海自贸区也绝非传统自由贸易区所能比拟。从上海自贸区所负担的政策试验功能来看，也是远远超出了传统自贸区或海关特殊监管范畴的。有消息称，上海自贸区方案中金融领域改革力度可能最大，包括离岸结算、适度放开货币自由兑换、多种方式解决园区内企业融资，企业法人可在区内完成人民币自由兑换；也很可能先行先试人民币资本项目下开放，比如先行推动境内资本的境外投资和境外融资。自贸区的试点内容还涉及金融方面的包括利率市场化、汇率自由汇兑、金融业的对外开放、产品创新等，也涉及一些离岸金融业务。在税收政策方面，上海将推动税收创新，包括离岸贸易、金融采用低税率，对境外投资收益采用分期缴纳所得税等优惠政策支持自由贸易园区内企业发展。为鼓励企业发展，上海将在税收方面采取低税率，其中将包括对自由贸易区内符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税。甚至有分析称，上海自贸区在我国加入泛太平洋伙伴关系协议（TPP)谈判中也将起到至关重要的作用，并有望成为我国加入TPP的首个对外开放窗口。

从上面的预测性分析可以看到，尽管名为自由贸易区，但几乎没有人把上海自贸区的重点放在传统的贸易上，制造业更是无人提及。其中最多的关注被放在金融领域，不管是资本项目开放、汇率自由化，还是离岸金融业务、利率市场化，都远非一般的自由贸易区所能涵盖。但也正因如此，上海自贸区面临着艰巨的试验挑战，因为世界上没有一个自贸区曾经担负如此宏大的功能。毫无疑问，上海自贸区充分展示了新一届领导人推进改革开放的决心及紧迫感，力图以超常规的手段打破阻碍进一步改革开放的体制壁垒。特别要指出的是，上海自贸区在名义上以自由贸易和对外开放为重点，但其真正的核心实为市场经济和体制改革。当前，我国制造业和货物贸易领域的开放程度已经较高，而存在较大开放空间的是服务业和投资领域。这些领域的开放往往同时牵涉国内体制和规制的系统性改革，金融领域的开放即是明显的例子。上海自贸区一旦实施资本项目、汇率、利率等领域的突破性变革，必将产生显著的外溢效应和带动效应，并对全国性的体制改革形成强烈的倒逼机制。区内其他服务业的对外资开放也会产生相似的效应，因为服务业所涉及的资金流、信息流很难被局限在一个地域范围内。

中央政府希望看到的是发挥上海自贸区的试验作用，为全国的改革开放探索出方向和模式，而不是要树立一个高耸而孤独的旗帜。和改革开放之初深圳是罕见的敢于第一个吃螃蟹的勇敢者不同，现在各个地方都非常积极踊跃地成为试验者。或许困难的并不是选择在哪一个“块”（地区）开展试验，而是选择将哪一个“条”（领域）的改革开放在全国铺开。

（作者为对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长）