进一步完善金融监管框架的建议
反思我国证券业已发生的股市风波、债券市场的潜在风险、银行业的坏账压力，以及多个地方出现的交易平台和互联网金融机构跑路事件，都表明缺乏统一信息来源所导致的金融监管“看不见”；同时，重发展轻处置所导致的准入监管“放不开”，缺乏跨市场综合监管工具所导致的事中监管“管不住”，发生系统性金融风险苗头后监管资源整合不足导致的事后监管“救不活”。因此，建立有效的金融监管体系首先需要遵循四个原则:看得见、放得开、管得住、救得活。依照这些原则，提出以下四点建议:
(一) 宏观审慎监管应与宏观调控政策相结合
金融危机之后，国际上进一步明确了金融监管的两大并行目标:一是维护金融机构的稳健经营，防范系统性金融风险；二是维护市场公开公平交易，保护消费者合法权益。前者需要依靠具有主导地位的监管机构制定宏观审慎监管政策来实现，后者可以由兼具功能监管和机构监管的部门依靠微观审慎管理实现。
之所以要将宏观审慎和微观审慎相区别是因为二者具有不同的管理目标，从而与其他政策之间的相融度有差别，对管理者的需求也不同。宏观审慎监管政策同宏观经济调控政策一样属于宏观范畴，目的都是实现经济的平稳增长，置于同一部门实施不仅不会产生角色矛盾，还会相互促进，而微观审慎政策则不同。另外，宏观审慎管理需要建立在对微观信息获取和系统重要性机构合理监管基础之上，管理者需要比微观监管者具备更强的理论性、独立性和应对复杂金融活动的能力，因此宏观审慎监管机构在这个监管系统中应处于更加综合的位置。
(二)坚决回避两种倾向
党的十八届五中全会提出“加强宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。此后，许多不同金融监管方案开始被广泛讨论，不乏一些真知灼见，但其中两种倾向在笔者看来是应当回避的。
一是“合并银证保三会为金融监管委员会，以微观审慎监管机构统筹协调解决宏观审慎管理制度建设问题”。
证监会、银监会、保监会不能简单合一。近年来，虽然政界、学术界、坊间一直在讨论功能监管和机构监管，但实现功能监管并不意味着一定要打破机构监管，银、证、保三会分立也并不意味着一定无法实现功能监管。若是仅仅将三会简单合一，反而会扰乱正常的监管秩序。一方面，尽管当前中国金融业混业经营趋势明显，但是银行、证券、保险，这些不同性质的金融机构主要业务差别较大、风险特点各不相同，专业化的监管更符合中国国情。另一方面，就具体指标看，银行与证券业有差异，不能整合到一起，完全凭借一套规则监管是行不通的。
此观点除了不可行，更重要的一点是忽视了对宏观审慎管理制度的建设。
首先，三会合一没有解决系统性风险识别、防控问题。银证保三会合并为金融监管委员会，委员会与中央银行各自履职需要的金融基础设施工具和金融信息统计仍分裂于“一行”和“一会”之间，系统性金融风险的识别能力和危机预警能力难以提高，未来仍有可能出现市场危机。
其次，三会合一没有解决危机救助、破产机构处置的效率问题。2007-2008年英国北岩银行危机、美国华盛顿互助银行危机和AIG危机、2010年欧债危机都已经证明，无论是金融机构风险处置，还是债券与股票市场危机处理，中央银行的最后贷款人职能是最重要的救助工具。在三会合并模式下，监管职能在“一会”，救助责任在“一行”，监管与救助职能分离不但不能提高反而可能进一步挫伤系统性风险应对和危机救助能力，阻碍了中央银行对风险的早期识别并介入干预，降低了中央银行通过流动性管理以避免金融市场过度波动的可能性，还可能造成金融体系更严重的道德风险。
再次，三会合一没有解决宏观调控有效性问题。与中央银行、监管部门日趋融合的国际趋势相背离，简单的三会合并模式使货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管三者之间仍然处于割裂状态。宏观调控的有效性有赖于与微观审慎监管工具的相互配合。在利率、汇率市场化和资本项目可兑换改革的决战决胜期，缺乏微观审慎监管工具的中央银行无法保障逆周期宏观审慎管理的有效性，无法有效监督管理金融机构的理性定价行为，无法有效平准金融市场波动。
二是“在一行三会基础上增设综合监管协调机构，以行政统筹协调取代宏观审慎管理制度”。
单设一个协调机构位于一行三会上方会降低监管方应对金融风险的效率，原因如下:
首先，综合监管协调机构不具备直接接触市场信息的优势。在一行三会基础上增设的综合监管协调机构是行政统筹，缺乏对金融市场、机构、产品、业务的专业与综合评判能力，最后仍然会依赖现有监管机构提供必要信息与政策判断依据，判断失机、决策延误、执行分散、责任不清等应对风险与危机的大忌仍然存在。股市波动证明，信息是风险管控的第一要素。信息的有效传递和处理取决于传递链条的长短。增设综合监管协调机构延长了决策链条，降低了决策效率。金融市场和机构信息按照从“一行三会”向综合监管协调机构传递增加了传递成本。另外，依靠综合监管协调机构实施监管决策不是一种常态化监管行为，不会改变现有监管机构互不通气、互相推诿的管理现状，且可能会导致由综合监管协调机构来承担管理成本和失误责任。
其次，综合监管协调机构缺乏执行能力。综合监管协调机构管理目标与监管工具缺乏匹配度，其目标是对重大金融政策督办，而非对具体金融机构和业务实施监管。从各国实践看，欧盟、英国与美国的金融稳定委员会(或系统性金融风险管理委员会)等综合监管协调机构与我国2013年已经建立的金融监管部际协调会议类似，更多地具有咨询议事、信息沟通特征，此类机制建立的出发点是将危机发生后的处置行为在各部门之间进行共议、公议，因而不具备真正的日常监管职能。各国的实质性金融监管改革仍然依托于对中央银行和监管机构职能的梳理、归并和合作，综合监管协调机构从未也不可能作为一个独立方案存在。此类设计无助于加强我国当前迫切需要的金融监管框架、流程和工具的建设。
最后，综合监管协调机构使制度出现权责不对称。即使在系统性金融危机处理中，权责对称仍然是政府必须坚守的底线。综合监管协调机构由行政统筹，实际上把中央政府推上金融监管最终责任人的位置，直接对金融市场的稳定性负全责，一方面势必付出过高的行政资源甚至政府声誉，另一方面将进一步提高金融机构和社会公众对政府救助的直接依赖，导致市场主体负盈不负亏问题。在金融管理体制设计原则上，必须坚持避免使中央政府成为矛盾的对立面，而应立足于使之成为矛盾的协调者。
(三)合理借鉴他国监管方案，顺应国际趋势。
放眼国际，从2008年金融危机以来，从发达国家美国、英国、德国到发展中国家巴西、南非，整个国际金融监管体系改革的架构都呈现出由中央银行统一牵头和协调的宏观审慎监管趋势。具体表现在以下两方面:
一是明确了中央银行宏观审慎管理在防范和化解系统性金融风险中的核心地位。2008年全球金融危机之后，国际社会对危机成因和教训进行了深刻反思，认识到现行注重金融机构个体稳健的微观金融监管缺乏对宏观经济及系统性金融风险的监测、评估和管理，需要从宏观视角防范化解系统性金融风险，以弥补传统货币政策工具和微观金融监管的不足。危机前，约三分之二国家以法律形式明确中央银行具有监督管理金融体系的职责，2009年以来该比例达到五分之四，并仍在上升。全球60多国通过对中央银行法的修订赋予中央银行金融监管职能。G20和BIS等国际组织和主要经济体都强调要以中央银行为核心，构建货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管协调统一的新型金融管理体制。美国、欧盟、英国、德国等都先后设立了以中央银行为核心的系统性金融风险管理委员会，专门负责宏观审慎管理，并加强宏观审慎管理与货币政策的协调配合。
二是世界各国加强了对系统重要性金融机构的风险防范和监管，并将其纳入中央银行管理之中。美国于2010年6月出台《多德-弗兰克法案》，将金融稳定监督委员会认定的系统重要性金融机构和系统重要性非金融机构均纳入美联储的监管范围。美国保险集团(AIG)、保德信金融公司(Prudential Financial)和通用电气金融服务公司(GE Capital)由金融稳定监督委员会指认为系统重要性非银行类金融机构并纳入美联储的监管范围，首次打破了保险公司在联邦层面没有监管者的局面。欧盟于2014年11月4日启动银行业单一监管机制，欧洲中央银行直接监管占欧元区银行业总资产85%、总资产占所在国GDP20%以上或总资产超过300亿欧元的130家系统重要性银行，并有权对其他银行实施直接监管。英国于2010年6月通过《2010年金融服务法》，撤销金融服务局，重新赋予了英格兰银行对存款机构、保险机构及重要的投资公司等系统重要性金融机构审慎监管的职责。德国中央银行与金融监管局共同监管银行业，危机后，中央银行被赋予对德国金融市场的宏观审慎监管职责，金融监管局行使微观审慎监管职权。南非储备银行作为中央银行，与金融服务理事会共同行使金融监管职责，南非储备银行负责对全部银行业金融机构监管，金融服务理事会负责监管非银行金融机构。法国、爱尔兰等国建立了以央行为核心的金融监管框架。韩国修订《韩国银行法》，通过扩大监管职权及增加宏观审慎工具，进一步强化中央银行维护金融稳定的职能。印度储备银行作为中央银行不仅负责制定货币政策，而且对整个银行业金融机构实施监管，证券交易委员会、保险监管和发展局分别负责对证券业和保险业实施监管。
(四)中国应构建由央行牵头的宏观审慎监管框架，协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎监管功能。
中央银行在金融系统中具有最后贷款人功能，应当处于宏观审慎管理的主导地位，从法律上和实践上应当保证央行对市场信息的获取、政策执行。因此，中国应在现有的一行三会基础上，建立以央行作为牵头方和引领者的宏观审慎监管框架，通过央行的协调作用加强不同监管机构间的联系，从而将宏观审慎和微观监管的协调机制融入监管体系。
