建立显性的存款保险制度将指日可待

黄志龙

十八届三中全会决定提出“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”，央行行长周小川在《十八届三中全会辅导读本》中，进一步对我国利率市场化等金融改革的路线图进行了详尽阐述。随着我国贷款基础利率集中报价与发布机制的建立，贷款利率已经完成市场化，我国利率市场化进程仅仅剩下最后惊险一跳也是最为关键的一步，即存款利率上限的完全放开。然而，正是这一关键改革，对银行体系、储户的影响最为深刻，对宏观调控和金融监管的挑战也最为严峻。

从国际经验来看，建立存款保险制度，是实现利率市场化的基本前提条件。美国早在1934年建立了联邦存款保险公司（FDIC），尽管这一制度的最初目的是为了防止“大萧条”之前金融机构大量投机行为导致储户利益大量受损的现象再次出现，但它仍然成为1978年—1986年美国利率市场化顺利推进的关键因素。日本首先在1971年成立存款保险机构，然后在1978年—1994年完成利率市场化改革，德国、法国、英国、韩国、印度和我国台湾地区等经济体都是在上世纪80年代前后利率市场化特别是存款利率上限完全放开前建立了存款保险制度。虽然泰国和我国香港地区是在利率市场化之后才建立存款保险制度，但是亚洲金融危机导致部分银行破产使得储户利益受到了严重损害。 

上世纪80年代以来的国际经验表明，存款保险制度维护了金融体系的安全稳定，支撑了利率市场化过程中社会公众对金融体系的信心，也保障了金融危机时期存款人的利益。美国成立 FDIC至今，1975年—1976年石油危机中美国银行倒闭数量29家，1985年—1986年美国爆发严重的储贷危机，监管当局共计关闭超过1000家储贷机构，2008年金融危机时期，美国银行倒闭的数量为157家。然而，相比于1930年—1933年大萧条时期美国银行倒闭三分之一之多，银行数量由危机前2.5万家骤降到危机后不到1.5万家，建立存款保险制度之后美国金融体系的稳定性大幅提升，即便是爆发危机，储户的利益也得到合理保护。

正是由于存款保险制度对银行业的稳定至关重要，越来越多的国家建立了存款保险制度。根据国际存款保险协会统计的数据显示，从最初美国成立FDIC开始至1980年，仅有6个国家建立显性存款保险制度，这些国家主要是上述西方发达国家。随着各国金融市场的发展，利率市场化的逐步推进，存款保险制度为越来越多的国家所采用。至2011年末，全球已有111个国家建立存款保险制度，同期，正在研究建立存款保险制度的国家有41个国家，其中包括中国。可以说，建立存款保险制度，是完成利率市场化的必备条件。

中国一直以来实行的是中央政府担保的“隐性”存款保险制度，当银行出现问题时，政府一般会对其进行救助，最后往往是向存款人提供全额的存款保护。例如1986年海南发展银行发生经营危机，先是由人民银行出资34亿元进行救助，然后所有自然人存款由中国工商银行全额兑付。然而，十八届三中全会《决定》明确“要使市场在资源配置中起决定性作用”，当前我国以政府信用为支撑的隐性存款保险制度既不符合这一改革方向，也不利于商业银行培养风险控制意识和存款人风险甄别意识，一旦发生危机，政府对存款全额保险的处置成本高企、效率低下，同时很容易发生道德风险问题。

为了克服上述政府隐性担保的缺陷，早在1993年，国务院便提出要建立存款保险基金，2005年中国人民银行存款保险制度初步方案形成，国务院原则性批准，2008年《政府工作报告》提出要建立存款保险制度。此后，由于应对国际金融危机，政府暂时搁置了这一工作。时隔五年，2013年随着我国利率市场化进程的加快，建立显性的存款保险制度将指日可待。

（作者系中国国际经济交流中心副研究员）