存款保险制度：利率市场化承前启后重要一章

专题研究

存款保险制度:

利率市场化承前启后的重要一章

陈健恒  唐薇

摘要:本文基于我国金融体系存款现状以及利率市场化所处的阶段，对2014年11月30日发布的《存款保险条例(征求意见稿)》的主要内容进行了梳理与分析；然后结合国外存款保险制度的特点，分析了我国存款保险基金来源、保险覆盖范围及规模；最后，探讨了存款保险制度对于我国银行业、债券市场的直接影响，以及对于金融体系的深远影响。

关键词:存款保险  利率市场化  金融稳定  存款搬家

根据国际存款保险协会(IADI)的定义，显性存款保险制度是一国或者地区为了维护金融稳定和保护弱小存款人所进行的一种制度选择，存款保险机构在投保机构(通常为吸纳存款的银行)无力偿还到期负债时全部或部分保护存款人的利益。其运作模式是商业银行或其他吸纳存款的非银行金融机构向存款保险机构交纳保险费，存款保险机构承诺在金融机构遇到财务危机或面临破产时，提供流动性资助或代为清偿债务的风险担保机制。存款保险制度对于保护存款人利益、维护参保银行信用、抵御经济周期波动、维护金融稳定均有较重要的意义。截至2014年1月31日，共有113个国家建立了显性存款保险制度。

存款保险制度主要条例分析

1993年，我国着手研究论证建立存款保险制度有关问题，并经各有关部门、专家学者和金融机构充分讨论。经过21年的研究与努力，2014年11月30日，国务院法制办公布了《存款保险条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，标志着我国的存款保险制度即将正式出台，打破市场此前对于银行不能倒的刚兑预期，有利于完善国家金融安全网，更好地保障银行业的稳健运行和存款人资金安全(具体内容见表1)。

表1  《存款保险条例(征求意见稿)》主要内容

资料来源:人民银行网站、中金公司研究

由于目前公布的是征求意见稿，一个月收集反馈意见，而后还需进行修改并上报国务院，最终由人大审批通过，因此其正式实施可能在2015年下半年。关于存款保险制度的影响，Anginer， Demirgüç-Kunt， and Min (2014)通过研究国际数据表明，一国在实施存款保险制度后，大规模的挤兑事件发生概率明显减少，尤其是危机期间可以明显降低银行倒闭数量并提高金融稳定性。现阶段我国贷款利率已全部放开，而存款端利率浮动区间也扩大至1.2倍，随着利率市场化的不断推进，存款保险制度的推出有利于提高银行业的稳定性，是利率市场化的重要一环。

存款保险基金来源分析及保险覆盖范围测算

(一)存款保险基金来源

《征求意见稿》中指出存款保险基金的来源为:投保机构交纳的保费、在投保机构清算中分配的财产、存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益及其他合法收入。

根据IADI就各国存款保险基金来源的统计，其资金来源主要有两种:一是被保金融机构定期支付保费给存款保险机构；二是依靠政府财政拨款(如政府注入初始注册资本金)或结合存款保险机构发行股票与债券筹集资金形成。以美国为例，其联邦存款保险公司(FDIC)建立之初，由美国财政部及12家联储银行共同出资2.89亿美元，约为当时被保存款总额的8‰，其中:财政部出资1.5亿美元；12家联储银行出资1.39亿美元(为超出监管要求的二级资本储备的一半)。1935年，《银行法》允许FDIC必要时可向财政部借款9.75亿美元，1991年该借款额度由50亿美元提高至300亿美元。

参照我国2005年成立的证券投资者保护基金，其基金来源主要有以下渠道:一是由国务院出资，财政部一次性拨付注册资金63亿元；二是上海、深圳证券交易所在风险基金分别达到规定的上限后，交易经手费的20%纳入证券投资者保护基金；三是在该基金设立以后，所有在中国境内注册的证券公司，按其营业收入的0.5%~5%交纳证券投资者保护基金等。

因此，笔者认为，我国存款保险基金的初始基金池一部分来自国家的专项资金(或国家拨付的注册资本金)；另一部分则主要来自被保银行基于被保存款和保险费率所交纳的保费及其投资收益等。

(二)存款保险覆盖范围及保费规模测算

笔者根据《征求意见稿》，结合国际惯例中需考虑的合格存款、合格存款中的保额内存款、保险费率这三个因子，分步对我国存款保险制度所覆盖的被保存款范围及保费规模进行了测算。

1.合格存款约为100万亿元

我国存款保险制度覆盖所有吸收存款的境内商业银行，包括境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构(境外设立的分支机构以及外国银行在境内设立的分支机构不包含在内)。存款保险制度主要覆盖个人储蓄存款和企业及其他单位存款的本金和利息，而金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本投保机构的存款等不包含在内。按照这一原则，人民银行根据2013年底的存款情况进行了测算，可以覆盖99.63%存款人的全部存款。根据人民银行公布的2014年10月《金融机构人民币信贷收支表》(按部门)，各项存款总计约112.5万亿元，其中，住户存款49.2万亿元；非金融企业存款约36.5万亿元；机关团体、财政存款以及其他存款分别为18.4万亿、4.8万亿及2.8万亿元，估计合格存款在100万亿元左右1。

2.保额内存款占合格存款的比例约为50%

存款保险制度针对同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额，最高限额是50万元。不过按照社会财富分化特征，即所谓的“二八效应”，少数人群仍会拥有较大规模的存款。笔者根据西南财经大学所做的家庭财富调查，模拟得到中国家庭资产分布情况，见图1。

图1  2013年中国家庭资产分布图(单位:元)

资料来源:西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心、中金公司研究

那么在合格存款中，保额内存款占比如何?

首先，从国际经验来看，实行显性存款保险制度的一些主要国家及地区的保额内存款/合格存款范围在20%~85%，如美国79%、日本79%、韩国40%、香港20.4%、瑞士32.87%、加拿大54.7%等；笔者统计约30个主要国家，其保额内存款/合格存款均值为50.56%。其次，人民银行曾先后于2005年4月和2007年4月对我国存款类金融机构的存款账户结构进行抽样调查，2007年的调查结果显示，我国50万元以下的存款账户占全部账户数量的99.7%，其存款金额占全部被调查存款账户金额的46.08%(见表2)。随着我国居民财富的增长以及资产配置的多样化，并结合国际平均水平，笔者预计我国保额内存款占合格存款的比重为大于或略低于50%。

表2  人民银行2007年关于中国存款类金融机构存款账户结构的抽样调查结果

资料来源:中国人民银行、中金公司研究

3.保险费率执行差别费率制，估计初期平均费率较低

《征求意见稿》第九条指出:“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行”。而风险差别费率，与投保机构的经营管理状况和风险状况等因素有关。总体来看，规模较大的系统性重要银行，因其安全系数高、经营管理状况较好，保费相对较低；而中小银行乃至于民营银行，安全系数较低，保费也相对较高。笔者认为，存款保险管理机构会特别考虑面向“三农”和小微企业的中小金融机构，在资本充足率等指标良好的情况下适当降低其费率。

在国务院法制办发布的《存款保险知识专家问答》一文中指出“存款保险制度建立后，只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平，对金融机构的财务影响很小”。按照其他国家及地区目前的费率水平，如韩国与印度0.05%，德国0.03%，日本0.08%，中国台湾0.05%~0.06%，中国香港0.05%~0.14%，美国历史上曾0.025%~0.45%，笔者估计我国初期平均费率水平可能在0.03%~0.08%的范围或更低。

因此，基于合格存款约100万亿元，保额内存款/合格存款大于或略低于50%，初期费率水平在0.03%~0.08%，笔者对存款保险基金与银行所需交纳保费规模进行了模拟测算，可得到投保机构(境内银行)在初期每年所需交纳的保费在200亿~400亿元(见表3)，对银行整体流动性的收紧影响并不是很大。但同时也意味着，若要实现较好的保障存款的目的，存款保险基金在初期对国家注资或其他资金来源的依赖性较大。

表3  存款保险基金与银行所需交纳保费的情景模拟

资料来源:中金公司研究

存款保险制度的影响分析

(一)对银行的影响

1.大规模存款搬家不会出现

同一存款人在同一家投保机构的保险限额为50万元，可覆盖99.63%存款人的全部存款。由于中国财富较为集中，从存款人的角度出发，保额内存款由于能被投保，因此没有搬家的动力；而保额外的存款则更看重银行的其他附加值，客户黏性较大，因此对于绝大多数人和企业而言，没有动力转移和分散存款来获得更高的覆盖比例。在利率市场化的情况下，随着贷款端利率的完全打开，存款端利率也将不断放开，存款转移的核心动力是在银行，也就是银行所能提供的综合服务、收益率以及安全保障。对于高净值客户而言，不可能把资产完全配置为存款；考虑到管理成本，高净值客户也不太可能将其存款分散到很多不同的银行；企业也类似，由于企业与银行还有贷款等方面的合作，更不会轻易转移存款。

从国际经验来看，金融稳定委员会(FSB)和IADI的调查统计结果表明，多数国家实行存款保险制度后未出现存款转移现象。笔者相信人民银行在实施前也对此进行了压力测试，存款保险制度的推出不会带来存款大量转移，进而冲击市场流动性以及影响金融体系的稳定性。

2.对银行净利润初期影响约-1%，后期较小

如果基于2013年年末各上市银行的经营数据，并根据以往存款以及利润的年增长率来估算2014年年末存款余额(存款保险的基础)，按银行资产规模分为国有银行、股份制银行、城市/农村商业银行，设置0.04%~0.09%的不同保费费率，并结合上文中银行每年所需交纳保费的分析，可测算出存款保险制度在初期对银行净利润的影响均值约为-1 %。在不考虑存款搬家的前提下，存款保险制度的推出会对银行有一定影响，尤其是对中小银行的影响更为明显。但后期在存款保险基金累积到一定水平后，每年所收取的新增保费将下降，对银行净利润的影响也将减小。考虑到存款保险制度在经济波动与流动性风险中所起的金融稳定作用，存款保险制度后期对银行净利润的影响几乎可以忽略。

3.存款保险基金如何履行赔付

存款的赔付分为两部分:存款保险基金按50万元的上限对应赔付，银行破产清算后也进行相应赔付。

但按照《征求意见稿》的规定，即使个别小存款银行发生被接管、被撤销或者破产的情况，一般也是先动用存款保险基金，支持其他合格的金融机构对出现问题的存款银行进行“接盘”，收购或者承担其业务、资产、负债。这样存款人的存款将转移到其他银行，继续得到全面保障。确实无法由其他银行收购、承接的，按照最高偿付限额直接偿付存款人。这一点与国外惯例一致，即如果有银行破产，该银行如果能被其他健康金融机构收购和从中获取支持，存款人的权益将得到充分保护。FDIC对问题银行的不同处理方式中直接赔付与资金援助分别仅占14%与15%，71%均为直接或间接接管(见图2)。因此，在承诺直接赔付的背景下，应主要先尝试接管，后考虑清算及破产并赔付相应存款；从存款保险授权模式的角度来看，这一方式是风险管理制度下的风险最小化模式。

图2  FDIC对问题银行的不同处理方式及其占比

资料来源:FDIC、 中金公司研究

(二)对债券市场的影响

《征求意见稿》中提到，存款保险基金的运用限于下列形式:存放中国人民银行，投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券，国务院批准的其他资金运用形式。

美国的存款保险基金来源也主要以保费、投保机构清算中分配的财产、投资收益等为主，而在投资中主要为债券投资、现金存放以及美国政府充分担保的本金与利息收益类投资。从美国FDIC的投资来看，2013年政府担保类债券比重达62.6%，现金类资产占比5.8%(见表4)。而在其债券类资产配置中，主要是占比85%的国债以及15%的通胀保值债券；而且近年来，整体久期有所增加，1~5年期国债比重由2012年的12.5%增至2013年50.4%，1年期以内国债比重也从2012年的72.4%降至2013年的37.8%(见表4)。

表4  2013年末FDIC资产负债表

资料来源:FDIC、中金公司研究

从我国来看，不考虑初期一次性的注册资本金，每年存款保险基金上收的保费只是小几百亿元的级别，对债市需求的增量而言，是利好但也不会构成很大影响。我国存款保险基金在债券配置上，应该主要集中在国债、政策性银行债、铁道债、超AAA级信用债和部分AAA级评级信用债；综合考虑流动性以及收益率等因素，期限可能会以中长期为主。

对于债市的间接影响在于，存款保险制度可能会加剧银行竞争，小幅提高银行存款成本。不过考虑法定存款准备金本身也是一种“另类的存款保险”，在执行了正式的存款保险制度后，加上外汇占款逐步减少，人民银行完全可以逐步下调法定存款准备金率(在很多发达国家，法定存款准备金率都是很低的水平)。从这个角度而言，降准可以缓解银行存款成本的提高和资金效率的下降。总体来看，存款保险制度的实施对债券市场的影响偏正面。

(三)对金融体系的深远影响

存款保险制度的建立对我国金融体系的影响较为深远:

第一，有助于加快利率市场化脚步，提高金融体系的稳定性。正如本文前面所提到的，国际研究表明存款保险制度的推出，将使得大规模的挤兑事件发生概率减小，尤其是危机期间可以明显降低银行倒闭数量并提高金融稳定性。

第二，有利于打破“大而不能倒”及不能容忍违约事件的现状，同时允许商业银行破产，有助于理清银行退出机制，让风险得到更好的定价。

第三，伴随着利率市场化及存款端利率的逐步打开，银行净息差将有所压缩，从而倒逼商业银行优化资产结构，转变此前依赖存贷差的简单经营模式，在加强银行业竞争的同时，提升中间业务收入占比和资源配置效率，对于促进银行业长远健康发展具有重要作用。

第四，有利于降低社会对银行贷款不良率上升所导致系统性风险的担忧，从而提升金融市场风险偏好，对股市而言也是偏正面影响。

第五，正如周小川行长所言，“是从人民银行最后贷款人式的隐性保险走向显性保险”，存款将从无风险性质变为存在些许风险的资产，长远将改变资产配置的格局，一定程度上也有利于债券配置需求。

第六，在拥有存款保险制度保障后，政府可加快推进民营银行的设立，允许更多民营银行进入市场，打破银行业垄断局面，从而促进银行更好地服务于实体经济，尤其是针对“三农”和小微企业，如此可以缓解目前“三农”和小微企业融资难和融资贵的问题。

第七，有利于完善国家金融安全网，更好地保障银行业的健康稳定和存款人资金安全等。

总而言之，是利率市场化的重要一章，其功在当下，但利在长远。

注:1.选取2014年10月数据是考虑到银监会、财政部、人民银行联合发布的《关于加强商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》已在当月实行，商业银行存款波动更小，更适用于对被保存款规模进行测算。

作者单位:中国国际金融有限公司