存款保险核心：打造金融社会基础秩序

追根溯源，保险是投保人以少量保险费换取保险合同期间可能发生的小概率事故的保障，保险的大敌是事故变成大概率，除了极端时期(如战争和经济危机)，这只有在道德风险泛滥期才会发生。从打造金融基础秩序来看，存款保险制度的内核与一般保险的内核事实上是一样的，即构建防范金融机构道德风险的无形障碍，完全确立金融机构的市场主体地位，培育稳健经营的企业文化，保持央行货币政策的独立性等。这与有形的保险执行层面的具体设计是完全不同的。

李宇嘉

由金融组织体系改革、金融要素市场化改革、金融监管改革“三位一体”构成的金融体制改革正在同步提速推进中。在这一综合改革体系中，存款保险制度“破冰”，无疑具有决定性的意义。因为这既是推进金融组织体系改革(放开民营银行准入、完善政策性金融体系)，树立金融市场竞争主体、防范过度市场竞争的基础，也是推进金融要素市场化改革(利率和汇率市场化)，杜绝不计成本式的高息揽存问题、建立商业银行基于风险约束的资金定价机制的基础，更是完善金融监管体系的基础。我国当下的实情是，以“拨备(应对银行预期损失)加资本充足率(应对非预期损失)”为核心的事前金融监管体系已经建立，唯独应对事后极端金融风险补偿、金融机构有序退出的存款保险体系依然缺失，尽管监管部门在1997年就在着手研究建立这一制度，但到目前为止，还停留在“研究阶段”，而国际上已有100多个国家建立了这一制度。

形势不等人，建立存款保险制度，无论从国际金融监管形势、金融风险衍化趋势，还是从国内金融改革、金融风险管理、金融市场基础设施建设来说，都到了不容再拖的地步了。2008年金融危机的爆发，不仅把金融风险的复杂性、监管难的问题暴露无遗，更让金融从业者不计风险大规模扩散对存款者、国家和社会的冲击，为追求杠杆化和短期收益，伪装风险、逃脱监管的经营模式大白于天下。环顾世界，以存款保险来实施对从业者可置信的威胁，并将这种威胁前置(风险评估越大的银行要缴更多的保险)，是约束银行过度承担风险行为的最佳工具。比如，美国在金融危机后出台了《多德-弗兰克法案》，强化了联邦存款保险公司的职能和作用，提高了存款保险限额；英国也对过去的金融监管体制开展了大刀阔斧的改革，以立法的形式将维护金融稳定的职能重新划归英格兰银行。

再看国内的情况，近年来逐步推进利率市场化改革，可并没有形成监管当局“引导更多资金流向民营高科技和服务企业，实现中国经济转型”的局面，反而催生了影子银行和银行影子业务的异常繁荣:他们通过同业+理财负债等模式绕开贷款规模控制、贷存比约束、资本充足率监管来支撑信用扩张，并将这种信用基本都投向了地方政府融资平台和地产，靠房价和泡沫来实现盈利，不仅将风险全部甩给了“隐性担保”的政府，而且加剧了区域性、系统性的风险。这意味着当前整体接近300%的拨备水平和普遍达到13%的资本充足率水平，仍不可能促使银行审慎经营，必须要出台更强有力的监管措施，比如按风险评估强制缴存存款保险，才会迫使商业银行风险行为回归理性。

虽然与本世纪初“股改上市”前相比，我国商业银行的不良贷款率、拨备水平、资本充足率水平已有了很大的提高，但商业银行的经营模式却还没有多大的改变，甚至在依赖央行救助、过度承担风险、助长泡沫积累、钻政策漏洞等方面的道德风险还越来越严重。近两年来，套利融资总量增幅达40%，基本在套取房地产和基建的泡沫化利润，支持实体经济成了幌子，信贷规模控制因此落了空。说到底，商业银行还不是独立承担责任的市场经济主体，央行的隐性担保还没有褪去。

建立存款保险制度，尽管是完善我国金融监管、构建金融社会基础秩序(稳健的经营文化、审慎的业务理念等)的必经之路，也是我国金融管理特别缺乏的内容，在金融市场化、金融创新背景下是更为重要的内容。显然，金融社会的基础秩序，不是靠上线存款保险系统就能实现的，关键的是要厘清投融资领域政府和市场的关系，政府把银行当作项目融资工具、银行一心做大经济规模、做大税基的“钱袋子”和杠杆，地方政府“经营城市”的模式不改变，商业银行套取政府信用、政府为商业银行买单的恶性循环就不会被打破。

所以，建立存款保险制度，难度很高，绝非上线存款保险系统那么简单。

以目前的条件论，央行管理层和6月央行发布的《金融稳定报告》中浓墨重彩指出的“以存款保险来实现风险补偿和金融机构有序退出”的愿望还没有办法实现。风险补偿可以，但基本还是对政府项目决策失误和经济深度介入的风险、银行道德风险的补偿；有序退出则很难，想想金融风险高发的信用社(全国有5000多家)，真正经营良好的也就是东部地区的几百家，而实现破产退出的没有几家。对地方政府而言，一旦拿到金融牌照，就相当于掌握了推动经济和税基翻倍增长、经营城市的最佳工具，怎么可能轻易退出?通过重组、注资等方式变相获得重生，于是成了屡演不衰的戏码。事实上这也是政府买单的另一种形式。

因此，匆匆上线存款保险制度，包括出台文件规定金融机构缴存的保险费率、最大保险存款额、赔付规则等等，与贷款拨备、资本充足率、存贷比等监管指标并无两样，本质上是将政府隐性担保换一种形式的同化，仍然无法制约银行的风险行为。据悉，计划中的存款保险执行机构放到了央行稳定局，这是对这一担保的最好注解。试想，拨备率高达300%、资本充足率达到13%的金融体系，不仅让我们无法放心，而且大多确信其风险相当大，这就说明我国银行稳健经营文化远未形成，对股东负责的信托责任还不具备。在这种情况下，存款保险制度的实施，与贷款拨备、资本充足率、存贷比、规模控制等具体的金融监管措施一样，恐怕还无法避免落入被“套空”的境地。

追根溯源，保险是投保人以少量保险费换取保险合同期间可能发生的小概率事故的保障，保险的大敌是事故变成大概率，除了极端时期(如战争和经济危机)，这只有在道德风险泛滥期才会发生。从打造金融基础秩序来看，存款保险制度的内核与一般保险的内核事实上是一样的，即构建防范金融机构道德风险的无形障碍，完全确立金融机构的市场主体地位，培育稳健经营的企业文化，保持央行货币政策的独立性等。这与有形的保险执行层面的具体设计是完全不同的。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)