因地制宜建立存款保险制度

中国社科院金融所 曾刚

从国际经验来看，金融市场化进程通常都伴随着一定程度的风险，及时建立与之相适应的金融安全网，是确保市场化平稳推进的重要前提条件。作为现代金融安全网的重要组成部分，显性存款保险制度自然成为我国加快金融市场化改革背景下受到高度关注的话题。总体来看，显性存保制度已有较长的发展历史，在维护社会信心和金融体系稳定方面也发挥了重要作用。不过，由于发展历程和内外环境上存在差异，不同国家的存保制度也千差万别、形神各异。

为加深对相关问题的了解，笔者以金融稳定委员会(FSB)的调查为基础，对世界主要经济体存保制度的实施情况做一个简单的概述。FSB成立于2009年，由G20峰会发起成立，成员包括G20以及西班牙、荷兰、瑞士、中国香港和新加坡等，总共24个国家和地区，涵盖了世界主要经济体，GDP占全球经济比重超过90%。考虑到中国经济规模庞大、内部差异明显，FSB成员的经验显然更具借鉴价值，小型经济体数量虽多，但参考意义似乎不大。

三种主要模式

从理论上而言，建立显性存款保险制度的主要目的在于保护存款人，但在实践中，也有部分国家将其扩展到维护金融稳定的层面。21个建立了显性存保制度的FSB成员，都以法律或法规的形式对存保制度的目标进行了明确表述。其中，有9个国家将其界定为存款人保护，另外12个国家(地区)则在此之外，还提到了促进金融稳定。

1、存保制度的授权

由于目标不同，各国存保制度在实践中的权力范围也有着很大的差异，根据现有的划分标准，大致可以分为三种主要的模式，即“付款箱模式”、“成本最小模式”和“风险最小模式”。

“付款箱”是最基本的一种存款保险制度，在这种模式中，存保机构的主要职责是在银行被关闭或破产时对存款人进行赔付，不具有审慎监管职责或干预银行机构的权利。当然，在实践中，在一些国家的付款箱模式中，存款保险机构仍然具备一些额外的权力，以便为机构重组和存款赔付提供便利。在FSB的成员中，目前采取付款箱模式的国家(地区)包括德国、澳大利亚、印度、中国香港、阿根廷、巴西、荷兰、新加坡、瑞士和英国等。

“成本最小模式”的主要职责是在提供存款赔付的同时，尽可能减少存保基金或存保机构面临的风险和损失。与“付款箱”模式相比，成本最小制度在资产处置方面会具有一定的权力，往往有权介入破产机构资产、负债的处置，并在机构破产和存款人得到赔付之后的债权回收方面具有一定的优先权。总体上讲，成本最小模式的主要权力仍限于银行关闭或破产之后的风险管理和处置，不具有事前的审慎监管权力。在FSB的成员中，目前采取成本最小模式的国家包括日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利、墨西哥、西班牙、土耳其和印度尼西亚等。

“风险最小模式”的主要职责不仅包括对存保基金或存保机构所面临的风险与(已形成的)损失进行管理，而且还包括对健全机构及其风险形成过程进行监督管理，以实现预先防范风险和及时化解风险的目标。在这种模式下，存保制度拥有相当宽泛的功能与权力，类似于一个新的银行监管主体。在实践中，采用风险最小模式的国家较少，FSB成员中只有美国和韩国属于此类。

2、存保制度的覆盖范围

在受保障存款的类型上，不同国家之间有所差异。在FSB的所有成员中，活期存款、定期存款以及非居民的储蓄存款都在承保范围之内。而且，大多数国家的存保制度还涉及外汇存款(16个国家)、非金融企业存款(19个国家)和公共实体存款(12个国家)。至于银行之间的存款，除美国、加拿大、澳大利亚和印度尼西亚等4个国家外，均不在受保障的范围。

受经济发展水平和其他因素的影响，各国存款保障的限额也相差甚大。在FSB成员中，保障限额最高的是澳大利亚，为100万澳元，最低的是印度，为2240美元，21个国家平均为14.5万美元；用保障限额与人均GDP之比来衡量，印度尼西亚最高，为8000%，阿根廷最低，为80%；从受保障的存款金额占全部存款的比重来看，美国最高，达到79%，新加坡最低，为19%，21个国家平均为41%；在受保障的账户数占全部账户比重方面，巴西最高，为98.9%，意大利最低，为55%，21个国家平均为84%。

3、保费定价

保费定价是显性存保制度的一个核心问题，实践中主要有单一保费和基于风险的差异化保费两种。所谓单一保费是指所有投保机构，无论风险大小和类别差异，均采用统一的保费标准，当然，保费标准可以随时间推移和环境变化进行调整。基于风险的差异化保费则是指根据投保机构的风险情况征收不同费率水平，高风险机构收取的费用较高，低风险机构收取的费用较低。理论上讲，两种定价制度各有优劣，单一费率操作虽简单，但可能造成负面激励；差异费率虽能产生较好的风险激励效果，但本质上存在顺周期缺陷。实践中，根据可获得的资料，FSB成员中有9个国家(地区)采用基于风险的差异化定价模式，有8个国家采用单一保费制度，在主要经济体中，两种模式的应用范围大致相当。

渐进平稳推进存保制度

从以上主要经济体存保制度的经验，可以归纳出几个简要的结论以资借鉴。

首先，应因地制宜，设计符合一国国情的显性存保制度。从国际经验看，各国存保制度差异巨大，很难简单以其中某个国家作为模板进行仿效，否则，由于发展路径和内外部环境的不同，实际效果或可能南辕北辙。为此，在设计存保制度细节(如授权模式、存款限额、保费制定以及保险范围等方面)时，应充分考虑一国的实际情况，包括经济发展水平、银行业发展路径、银行业结构以及公众的认知与接受程度等，以提高存保制度的价值与有效性。

其次，应加强存保制度与其他金融主管机关(包括中央银行、银行监管部门等)的协调与合作。在实践中，存保制度的功能发挥在很大程度上依赖于和其他金融主管机构的协作，内容涉及到重大问题上的权力归属、相互之间的信息沟通以及在风险处置过程中的分工协调等。否则，风险和损失化解将很难顺利进行。而且，不同机构之间如果协作不畅，甚或出现政策冲突，还会大大增加银行的成本，不利于市场效率的提高。

第三，在实施层面，可以渐进、平稳推进。对于那些之前不存在任何形式存款保险国家来说，建立显性存保制度会大幅提高公众信心，并有助于银行的稳定。但对之前存在隐性担保或全额保险的国家，显性限额保险制度的引入，在短期内却可能对银行(特别是中小银行)产生一定冲击，反倒不利于金融稳定。

部分国家曾有类似的经历，如日本在本世纪初从全额保险转向限额保险时，就曾一度出现过资金大规模从小银行流向大银行，从日资银行流向外资银行的情况。作为应对，日本将对一般性存款的全额保险一直维持到2005年(比之前预定的时间多用了5年)，而且，即使在2005年之后，日本对支付账户仍然实行全额保险。以此为鉴，为降低可能的负面影响，在相关制度设计中可适当顾及中小银行的存款特征。在实施策略上，也可以考虑从全额保险向限额保险的渐进过渡，在提高公众和银行认知度的同时，逐步完成存保制度的建设。