在“严堵后门”，防范地方政府债务风险的背景下，我国正在积极寻求地方债“开大前门”，依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。
近日，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。分析人士普遍认为，“专项债+市场化融资”的“组合拳”将有力保障重大项目及重点领域工程稳步推进。预计专项债作为项目资本金，或将拉动基建投资增速3至5个百分点。
资本金扩容 基建项目有望提速
今年以来，宏观政策逆周期调节力度持续加码。面临内外需走弱、经济不确定性增大等因素，基建补短板仍需发力托底经济。自去年以来，为加强有效投资力度，围绕基建补短板，多项政策陆续出台，旨在保障基建项目融资需求，但基建项目仍面临资本金不足的困境。
允许将专项债券作为重大公益性项目资本金是《通知》的一大亮点，突破了以往专项债作为债务性资金不得用于项目资本金，只能作为配套资金的限制。东方金诚研究发展部技术副总监张伊君表示，这意味着部分基础设施、公共服务等领域的基建补短板项目将在资本金筹措上优先获得专项债资金补充，一些前期进度受阻的项目有望加快落地。
据华创证券首席宏观分析师张瑜估算，专项债券作为符合条件的重大项目资本金，可增加资本金1000亿元至2000亿元，最终或可撬动新增基建投资0.4万亿元至1.4万亿元，对整体基建的额外拉动或在3至5个百分点左右，对GDP增速额外拉动在0.2至0.4个百分点左右。国金证券研报预计，乐观情形下新增基建投资6040亿元，对于全年基建投资增速拉动为3.4个百分点。
需要注意的是，专项债券作为重大项目资本金，还必须符合相关条件。《通知》明确，首先，应当是专项债券支持，符合党中央国务院重大决策部署，具有较大示范带动效应的重大项目；其次，涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；再次，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。
“专项债+市场化融资” 撬动更大规模基建投资
国金证券研报认为，从过往实践看，专项债项目投资资金来源一般是“财政投入资本金+专项债债券融资”，仅有洛阳、武昌、厦门三地发行的轨道交通专项债出现了“贷款+专项债”的混合融资方式。
为突破财政资本金限制，拓宽项目资金渠道，《通知》明确，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。
“目前，铁路、公路、电力等项目的最低资本金比例为20%，在20%的项目资本金到位后，项目可以通过银行贷款、信用债券等市场化融资渠道筹措建设资金。”张伊君认为，这种“专项债+市场化融资”的组合融资方式，有助于保障重大项目后续融资，撬动更大规模基建投资。
组合融资虽好，但在当前严控地方债务增量、地方债务问责的高压态势下，难免有不少金融机构担心被问责而不作为。对此，《通知》强调，对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资等，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。这实际上打消了金融机构的资金投放顾虑，提高了项目融资“组合拳”的可行性。
除金融支持外，《通知》鼓励地方政府多渠道筹集重大项目资本金。例如，通过统筹预算收入、上级转移支付、结转结余资金以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金等。
“开大前门”不等于放松地方债务风险管控
《通知》为地方政府债务“开大前门”，这是否意味着放松债务风险管控？如何防范专项债券及项目配套融资风险？近日，财政部等六部门有关负责人就《通知》答记者问时表示，《通知》从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保落实偿债责任、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化跟踪评估监督五个方面，构建风险防控体系，在用改革的办法“开大前门”的同时，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。
具体来看，一是区分不同类型情况，分类合理明确金融支持标准。二是从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金应当同时具备三项条件。三是加强风险评估论证，确保项目融资与偿债能力相匹配。四是严格偿债资金管理，确保落实到期债务偿还责任。五是强化跟踪评估监督，重大事项及时请示报告。
截至2018年年末，我国地方政府债务为18.39万亿元，地方政府债务率为76.6%。纳入预算管理的中央政府债务14.96万亿元，两项合计，我国政府债务33.35万亿元。按照国家统计局公布的我国2018年GDP初步核算数90.03万亿元计算，我国政府债务负债率为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。
