作者｜孙天琦「国家外汇管理局总会计师」
文章｜《中国金融》2019年第2期
国家外汇管理局（以下简称“外汇局”）成立以来，始终致力于服务国家改革开放的总体要求和战略部署，深化金融外汇管理体制改革，推进简政放权、放管结合、优化服务，在充分发挥市场在外汇资源配置中的决定性作用的同时更好地发挥政府的作用，支持推动全方位对外开放，促进贸易投资自由化便利化，支持实体经济发展，有效防范跨境资金流动风险，维护国家经济金融安全。
抓住“放管服”关键环节攻坚克难
当前，我国改革开放已步入“深水区”。外汇局紧紧抓住“放管服”这个关键环节攻坚克难，以简政放权为重点，着力提高跨境资本交易的可兑换程度，服务国家全面开放新格局，为全面深化改革、推动高水平对外开放释放改革红利、创造政策环境、积累宝贵经验。一以贯之地促进贸易投资便利化。2012年，我国货物贸易外汇管理制度改革，取消了进出口逐笔核销制度，建立“总量核查、动态监测、分类管理”的管理体系。2013年，服务贸易外汇管理制度改革大幅简化单证审核，将业务审核权限赋予银行。2013年，外汇局在北京、上海等5个地区开展试点，允许支付机构通过银行为小额跨境电子商务交易双方提供外汇集中收付和结售汇服务，2015年将试点范围扩大至全国。2015年2月，外汇局进一步简化和改进直接投资外汇管理，改由银行按照相关外汇管理规定直接办理境内直接投资项下和境外直接投资项下外汇登记；取消直接投资外汇年检，改为实行境内直接投资和境外直接投资存量权益登记。同年4月，外汇局在全国范围内实施外商投资企业外汇资本金结汇管理方式改革，外商投资企业外汇资本金实行意愿结汇，意愿结汇比例为100%。我国直接投资实现了基本可兑换。在此基础上，2016年，外汇局进一步统一境内机构资本项目外汇收入意愿结汇政策，对资本项目收入的使用实施统一的负面清单管理模式，并大幅缩减相关负面清单。2017年，外汇局在全国范围内向银行开放报关电子信息，在不改变现有企业业务办理手续的同时，为银行提供贸易真实性信息查询渠道，便利企业便捷办理业务，同时提升银行金融服务电子化水平。2018年，外汇局在部分自贸试验区及特定区域试行资本项目结汇支付便利化改革措施；2019年初，在粤港澳大湾区和部分省市开展货物贸易外汇收支便利化试点，赋予部分优质企业更为便利的外汇政策。
稳妥有序推进资本市场双向开放。2013年，改革合格境内机构投资者（QDII）制度，统一各类QDII机构境外证券投资外汇管理。2015年，推出内地与香港证券投资基金跨境发行销售机制，“基金互认”成为两地资本市场融合又一制度创新；同年，配合境内原油期货市场开放部署，出台境外交易者和境外经纪机构从事境内特定品种期货交易外汇管理有关问题的通知，支持境内商品期货市场对外开放。2016年，进一步简化合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）外汇管理；对境外机构投资银行间债券市场实行外汇登记管理，不设单家机构限额或总限额，资金汇出入无需核准，不设锁定期、汇出比例和额度限制，推动银行间债券市场对外开放。2014年11月和2016年12月，分别启动沪港通和深港通，开启跨境证券投资新模式。2017年7月，正式开通债券通，进一步促进内地与香港资本市场的深化融合，稳步推进我国金融市场对外开放进程。
坚定不移深化改革服务实体经济
在外汇管理体制改革过程中，外汇局始终坚持以服务实体经济为目标，不断增加外汇管理的有效政策供给，积极支持营造良好的营商环境。
坚持不懈地做好精简行政许可的“减法”。2002年以来，国务院共发文取消67项外汇管理行政许可，均为与市场主体密切相关、含金量较高的项目。目前，《国家外汇管理局行政审批事项公开目录》保留的行政许可事项为16项。除取消许可事项外，外汇管理许可环节和具体要求等也大量减少。如2013年，外汇局改革企业外债管理，将原来的签约登记、开户核准、提款登记、结汇核准、还本付息核准五个环节压缩为签约登记一个环节。结合改革实际和未来方向跟踪《外汇管理条例》实施情况，开展修订准备工作，完善外汇管理基础性法规框架。持续清理不符合“放管服”改革要求和外汇管理改革方向、不利于清晰外汇管理法规框架和优化外汇管理政务服务的外汇管理法规。截至2018年，外汇局废止失效法规超过1200件；现行有效外汇管理主要法规仅剩约220件。
推进行政许可标准化。2015年以来，外汇局相继制定外汇管理行政许可规定；公开许可服务指南，明确许可项目审批材料、办事条件、办理流程等；清理精简许可中介服务；实现行政许可网上预受理、预审查；建立行政许可监督检查评价制度。目前，外汇局能够当场办理的许可均当场办理，85%的许可事项可在平均10个工作日内完成。部分地区、部分业务办理效率更高。比如，广东分局将企业外债登记业务的办理时限压缩到1.6个工作日；浙江分局基本确保全部行政许可业务一周之内办结，大部分业务可实现“T+1”日内办结。
重点优化外汇管理窗口服务。聚焦解决企业个人反复跑、窗口排队长等问题，合理设置窗口数量，确保窗口设施完好并满足实际需要，严格落实窗口首问负责、一次性告知等服务制度，禁止相互推诿扯皮、擅自离串岗，及时接听热线电话，回应群众问题，不断提高咨询便利化程度。目前，外汇局正在积极致力于落实“互联网+”要求，政府网站已链接外汇局唯一权威服务平台（ASONE系统），并接入面向公众服务相关业务系统，同时积极研究推进行政许可“一网通办”。按照目前已形成的初步方案，未来可减少线下柜台约85%的行政许可办理业务量，实现许可业务“网上办”。
“放得开，管得住”确保国家经济金融安全
推进“放管服”改革不是一放了之，而是要转变政府部门的管理理念、管理方式和管理手段，从事前审批更多地转向事中事后监管，更好地发挥政府的作用，提升监管的针对性、有效性。这是检验外汇管理部门“放管服”改革的重要标准和尺度。为此，外汇局以放管结合为原则，“放得开，管得住”，完善跨境资金流动风险监测分析和管理框架，切实维护外汇市场稳定和国家经济金融安全。
2015年底至2017年初，受国内外多重因素综合作用影响，我国外汇市场几度出现了前所未有的高强度冲击，外汇市场形势严峻复杂。外汇管理部门摒弃了传统依靠强化资本管制的做法，坚持“打开的窗户不会再关上”，在现有外汇管理政策和监管框架下综合施策、标本兼治，采取一系列稳定外汇市场的综合性措施，包括推进人民币汇率形成机制市场化改革，增强汇率弹性；完善跨境资本流动的宏观审慎管理框架，逆周期调节跨境资本流动；强化微观市场监管，保障真实合规的用汇需求；严厉打击外汇违法违规活动；推动金融市场双向开放等，有效地稳定了外汇市场，守住了不发生系统性金融风险底线。2018年，有效应对了复杂多变的外部环境对我国跨境资金流动形成的冲击。
外汇管理部门在实践中逐步完善并提出了跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架，宏观审慎强调用逆周期、市场化的方式，调节跨境资本流动和外汇市场顺周期波动；微观监管坚持功能监管理念，保持监管政策和执行标准的跨周期稳定性、一致性和可预测性，强化行为监管和反洗钱、反恐融资、反避税，强化交易的真实性审核，依法依规维护外汇市场秩序，严厉打击跨境套利和违法违规行为。
进一步服务国家全面开放新格局
展望未来，外汇管理部门将继续按照党中央、国务院统一部署，坚持不懈推进外汇管理“放管服”改革，促进贸易投资自由化便利化，完善事中事后管理，不断提高政策透明度和服务效能。
一是继续推进简政放权，支持优化营商环境。按照“持续精简行政许可事项”等原则，继续推进外汇管理行政许可减项目、减环节、减材料。推动政务服务平台建设，力争尽快与国家相关平台实现系统对接和信息的互联互通及共享。
二是进一步加大改革力度，助力激发市场活力和社会创造力。加大外汇管理对自由贸易试验区、粤港澳大湾区等的支持力度，支持海南全面深化改革开放。提升办理业务的便利化水平，继续推进外汇账户清理整合。
三是持续完善跨境资本流动监管，不断提高应对复杂形势和新挑战的能力，防范外汇市场及各类跨市场风险。继续完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架，严厉打击虚假交易等各类违法违规活动，维护健康的外汇市场秩序。
