马骏、管涛:利率市场化与货币政策框架转型

《中国金融》2018年第12期2018年06月22日17:04分类:人民币动态

作者|马骏 清华大学五道口金融与发展研究中心主任

管涛 中国金融四十人论坛高级研究员

利率市场化改革是金融体制改革的核心内容之一。20多年来,利率市场化改革在打破中国的金融抑制、提高资源配置效率、培育金融市场、激发金融产品创新等方面作出了重要的贡献。利率市场化不仅在推动金融机构转型发展方面发挥了积极的作用,而且为货币政策调控框架转型创造了重要的条件。

利率市场化和货币政策框架转型这两个问题有所区别又高度相关。我们最近牵头完成的《利率市场化与货币政策框架转型》(中国金融出版社 2018年4月出版)一书对我国的利率市场化进程和已经取得的效果进行了比较系统的评估,并在利率管制已经基本取消的背景下,分析了我国货币政策(尤其是利率)决策与传导机制所面临的问题,对如何建立作为现代化宏观经济治理体系一部分、适应市场化要求的货币政策框架提出了改革建议。

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关于利率市场化

20世纪90年代中期之前,我国几乎所有的利率都是受管制的,金融资源(主要是贷款)基本上是用行政手段按额度分配的。这种对金融资源的计划管理和分配是建立在对实体经济的计划管理体制之上的。随着国有企业自主权的逐步扩大,非公企业在经济中占比的逐步提高,对商品价格管制的逐步取消,实体经济的市场化运行开始倒逼对金融资源的市场化配置,即贷款等金融资源的分配也必须根据千变万化的供求关系由市场来决定。按事先确定的“计划”对每个银行分配贷款额度和行政管制利率的做法逐步成为市场经济发展的桎梏,抑制了资源配置效率的提高。在计划配置贷款的体制下,良好业绩的银行和高效的企业未必能获得足够的贷款,而效率不高但有“政治资源”的银行和企业却往往得到更多的贷款额度。 

除了计划经济体制对金融资源的“配给”需求外,在经济和金融市场发展的早期阶段,对利率进行管制和信贷资源进行额度配给还有一些“发展经济学”的理由。比如,政府需要集中资源办大事,而财政和金融体系所能提供的资源有限,因此只能通过利率管制和额度分配来保证有限的、低成本的贷款重点支持“战略”产业。实行利率管制的另一个理由是,在信息不对称、对银行的风险监控不到位、存款保险体制尚未建立的情况下,利率的自由定价可能使得高风险的项目(愿意支付高利率)获得较多的贷款,出现“逆向选择”,最终导致银行面临大量不良资产的风险。

我国的利率市场化从20世纪90年代中起步,经过了20多年的渐进式改革,到2015年以废除存款利率上限为标志,基本取消了对利率的直接管制,完成了“狭义”的利率市场化改革。与许多国家的经验相比,我国的利率市场化改革所花的时间相对较长,这与改革配套条件的渐进成熟和“等待”合适的宏观条件等因素有关。在这20多年的时间内,我国的财政能力和金融机构、金融市场的融资能力大幅提高,通过信贷配给来支持某些战略产业的需要逐步降低;银行不良贷款率逐步下降,已经不再需要通过利率管制来维护利差以获取足够的不良贷款拨备和补充资本金;民营企业不断发展壮大,解决中小企业融资难融资贵的呼声和对市场化方式融资的需求不断上升;金融脱媒、债券市场和理财产品的快速发展也起到了倒逼存贷款利率市场化的作用;银行监管和行业自律机制逐步完善,存款保险体制初步建成,为利率市场化创造了条件。

总体来看,取消利率管制的改革达到了主要的预期目的,提升了资源配置效率,缓解了民营企业融资难融资贵的问题,减少了由于利率管制所导致的寻租现象和经济结构扭曲。从维护宏观金融稳定的角度来看,我国的渐进式利率改革更是十分成功的:我国在利率市场化过程中没有发生许多经济学家担心的、美国和一些拉美国家曾经发生过的由于“逆向选择”所导致的金融危机和利率飙升。取得这些成绩的主要原因之一是我国在利率市场化改革过程中坚持了放开利率管制与培育市场利率相结合、利率杠杆调节与数量调控相结合、利率市场化改革与防范金融风险相结合的原则。

但是,从“广义”的利率市场化角度来看,我国的利率在配置金融资源过程中仍然面临许多由于改革不彻底所带来的问题和挑战。比如,我国的利率走廊的操作机制还不成熟,其有效性容易受到政策多目标和监管叠加等问题的冲击;财政大收大支和国库现金管理等问题增加了央行流动性管理和稳定短期市场利率的难度;无风险收益率曲线仍面临着短期利率波动较大、国债市场流动性不足等问题;金融机构退出机制尚未建立,不利于存款保险制度作用的充分发挥;市场利率难以通过信贷市场向存贷款利率传导;部分国企和地方平台对利率不够敏感;理财产品扭曲无风险利率,干扰政策利率传导等。

关于货币政策框架转型

所谓货币政策框架,是指货币政策的最终目标、中介目标、货币政策工具之间的逻辑关系和保证政策工具能达到最终目标的制度安排。历史上,我国的货币政策框架并不清晰,演变的方向也不清晰。一是我们对货币政策的最终目标没有明确定义;央行网站上提到促进经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡四项目标,而国际收支平衡在操作中有时则被演绎成“维持汇率稳定”或“保持外汇储备稳定”两个经常互相矛盾的子目标;另外,央行还有维护金融稳定、支持结构改革等目标或“任务”。二是中介目标的表述也不清楚。以前是每年给定一个M2和信贷增速目标,后来调整为M2增速目标(取消了信贷增速目标),2017年又调整为M2增速和社会融资规模增速两个目标。事实上,越来越多的证据表明,以数量目标(如M2增速)作为主要的货币政策中介目标已经不能适应新的金融环境,反而会人为导致利率的波动和经济波动。三是货币政策工具的变化很快,除了基准存贷款利率、法定存款准备金之外,近些年陆续创设了SLO、SLF、MLF、PSL等工具,然而,对使用各项工具或工具组合的解读,市场众说纷纭,传递的信号也往往不明确。

这些问题的实质是货币政策应该干什么、谁来干、如何干。关于干什么,也就是最终目标的问题,国际上许多央行上百年的运行经验告诉我们,目标过多(而且是经常互相冲突的多目标)会导致政策摇摆不定,信号混乱,本来应该是稳定宏观经济的货币政策反而可能成为不稳定的因素。目前国际上绝大多数央行是在一个(稳定物价)至三个目标(稳定物价、就业和金融稳定)之间选择和争议。关于谁来干和如何干,也就是货币政策的中介目标和工具由谁决定和如何使用的问题,我国的情况是相当复杂的,基本上是多方博弈的结果。过去20年的经验表明,这种决策机制倾向于频繁使用短期经济刺激、忽视经济的长期可持续性和稳定性,最终可能导致我国货币发行量的持续高速增长、宏观杠杆率持续大幅上升、房地产泡沫的反复出现。在货币政策决策机制问题上,几乎所有发达国家和多数中等收入国家都明确了由央行确定货币政策的中介目标和决定政策工具的使用,而我国央行的独立性仍有待强化。

在取消了利率管制之后,改革的下一步本来应该是用以政策利率为中介目标的货币政策框架来取代以数量目标(如M2)为中介目标的框架,让对政策利率的调控(而非贷款额度分配)通过利率传导成为影响实体经济的主要手段。不解决最终目标过多、决策流程不可控、决策者过度偏好增长(而非长期稳定)等问题,最后产生的某个政策利率目标未必对国家稳定发展来说是最优的,并且很可能是没有前瞻性的。我们认为,货币政策框架的改革,除了要包括中介目标的转型、货币政策工具的简单、明晰化之外,关键还在于减少货币政策的最终目标和提升央行货币政策的独立性。

我国目前的货币政策调控体系与现代化治理体系的要求还有相当的距离。现代化货币政策调控体系要求央行有比较简单、明确的目标;央行的决策不受各种与央行法定目标无关的因素和利益集团的干扰;央行的操作基于专业化、前瞻性的分析并重点参考以数量为基础的判断;央行应该建立引导市场预期的能力。我们认为,为了建立一套能有效维护宏观经济与金融稳定、避免宏观杠杆率继续快速上升的货币政策框架和利率调控体系,提升货币政策治理能力,我国应该进行如下改革。

一是应该建立以专业化管理为基础的、符合市场经济原则的央行决策体系,修改《中央银行法》,从法律和制度上保证央行有设定货币政策中介目标和决定如何使用货币政策工具的权力。在《中央银行法》中明确将过多的货币政策目标收敛至通胀、就业和金融稳定三个内容。二是取消M2目标,取消存贷款基准利率,代之以某个短期利率(政策利率)为货币政策的中介目标。三是明确只有一个政策利率,其他影响短、中期利率的政策工具(如MLF、PSL等)应在特定情况下使用,以结构调整为目的,但不应该作为与政策利率同等地位的政策利率目标,以避免多重政策利率导致市场信号混乱。建立一个可信的利率走廊机制。四是明确放弃汇率水平作为货币政策目标。取消“保持汇率在合理均衡基础上的基本稳定”的官方表述,避免由于同时必须满足汇率和利率目标所导致的政策信号混乱,为真正提高汇率弹性、维护货币政策独立性提供基础。五是强化前瞻性指引作为货币政策工具的作用。强化与市场与媒体的沟通,直接解答市场最关心的问题。货币政策报告要有具体的前瞻性内容,包括央行或央行研究人员的经济预测。六是采取多项措施提升利率传导效率,包括逐步取消可能被异化为贷款数量管制的监管手段、降低法定存款准备金利率、明确取消基准存贷款利率的改革意图、加快利率衍生品市场的建设、提升财政预算和国库管理的科学化水平、进一步对外资开放境内债券市场、完善国内信用评级体系等。七是推动有助于货币政策框架转型配套改革,包括强化对地方政府和平台的全口径预算约束,明确货币政策与监管政策的协调与分工等。

(本文为作者个人观点,不代表供职单位意见)

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[责任编辑:姜楠]