徐忠谈金融监管体制改革之一:以矩阵式管理充实金融委是最优方案

财新网2018年02月12日10:14分类:中国央行

文|徐忠 中国人民银行研究局局长

近年来,我国金融风险高发频发,根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出。鉴于金融业综合经营趋势不可逆转,改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制,绝不能倒退回到分业经营。第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会,这旨在避免机构整合的体制震动的前提下,增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性的重大措施。国内外经验表明,分业、碎片化的监管体制下,仅有顶层协调,缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把总,风险防控依然无力无效。因此,在机构保持基本稳定条件下,要实现改革目标,需要有业务线上的实质整合,才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用。我们研究认为,借鉴国内外相关经验,以矩阵式管理充实金融委,是坚持稳中求进工作总基调,平衡改革迫切性和复杂性基础上,反复权衡利弊得到的最优方案。

一、分业监管对综合经营发展趋势的不适应是我国现行监管体制的突出矛盾,表现为“两跨界四割裂”

近年来,我国金融业跨界经营迅猛发展,“金融三乱”卷土重来,金融业乱象丛生,金融风险高发频发,根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出,金融监管协调不力,宏观审慎政策缺乏把总,亟需加强各单位横向政策协调来完善金融宏观审慎管理制度。一是金融机构跨界扩张。分业监管下跨业投资政策标准不一、金融控股公司和实体企业办金融缺乏规范,刺激了金融机构跨业投资,控股公司和地方金融集团过快扩张,绝大多数央企和部分民营企业利用资本优势参股或控股多种金融机构,脱实向虚趋势明显。二是金融业务跨界套利。分段监管体制下“铁路警察、各管一段”、功能监管和穿透式监管缺失,同类金融产品监管标准不一,刺激了各类跨行业跨市场,多功能、长链条资管产品在线上线下迅猛发展,资金和风险跨市场流动加剧。三是金融基础设施割裂。各行业独立发展登记结算等金融市场基础设施和金融统计系统,数据标准不一、信息归集困难,杠杆率和总体金融风险底数不清。四是金融稳定职能割裂。央行不参与日常监管,金融稳定功能被简化成救助付款箱,权责不对称导致救助处置耗时低效并滋生道德风险。各监管机构自建各行业保障救助基金,存款保险难做实,跨界机构和跨界业务风险处置责任边界难厘清。五是金融消费者保护割裂。一行三会自设消费者(投资者)保护机构,跨界金融业务消费者保护扯皮推诿,道德风险导致消保不作为,线上线下非法集资、诈骗广告及其他误导消费者活动泛滥成灾。六是有限的监管资源割裂。地方金融管理部门,从业人员大多没有经济金融学历背景,大多没有金融行业从业经历;中央监管部门专业人才近年来也明显流失。在专业人才供给趋紧的背景下,分业监管体制分散分裂监管资源,无法集中统筹使用,加剧人力资源“供不应求”的矛盾。

二、金融业综合经营趋势不可逆转,改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制,绝不能倒退回到分业经营

有观点视综合经营为洪水猛兽,主张通过严刑峻法回到分业经营,这是没有与时俱进的错误认识。

第一,综合经营既是经济全球化发展的必然趋势,也是金融自由化、市场化发展的必然要求。一是服务实体经济的发展需求,经济全球化背景下,企业金融服务需求日趋综合化多元化,包括多样化的融资渠道、个性化的风险管理工具、便利化的支付交易手段等,这些需求只有通过金融机构综合经营才能提供“一站式”服务。二是有效提升金融业竞争力,现代金融市场地位不断提升,金融脱媒已成全球趋势,综合经营有效连接融合各金融市场、金融业态,最大化协同效应,是金融业提高自身竞争力的必然选择。

第二,综合经营本身不会放大风险,监管的不适应才是风险之源。一是理论上综合经营有利于金融机构分散降低风险。综合经营通过业务多元化实现“鸡蛋放进多个篮子”,有利于发挥协同效应,实现高效率低风险;但也会带来银证保跨行业经营更高的管理成本,面临跨行业专业人才稀缺的约束。上世纪80年代以来,科技的发展极大地提升了金融活动的效率,放大了业务协同的收益,降低了跨业经营的管理成本,从而推动综合经营成为金融业不可逆转的发展趋势。也因此带来对分业监管体制的挑战,分业监管体制下监管机构各司其职,跨行业金融监管专业人才匮乏,很难实现与综合经营相适应的综合监管。二是次贷危机的风险根源不是综合经营,而是落后的碎片化监管。一些美国商业银行(如华盛顿互惠银行)遭遇困难,原因是传统银行业务的不良贷款,不是因为跨界从事证券业务;贝尔斯通、雷曼兄弟等投资银行,实际从事商业银行业务极少,风险仍源于其证券主业。而危机爆发的重要根源之一,恰是禁止对活期存款支付利息的监管规定,该规定基于分业监管的角度限制银行对活期存款的竞争,是货币市场基金等影子银行大量替代银行活期存款、快速扩张并滋生风险隐患的重要原因。三是我国分业监管体制造成体制内金融压抑,才出现体制外风险失控。分业监管体制封建割据色彩浓厚,为减控辖内风险普遍实施严格的准入管制,体制内金融压抑把社会融资需求逼入地下,而监管部门对这些非监管部门批准的、体制外高风险融资活动视而不见、听之任之,最终导致体制外金融“三乱”猖獗风险失控。

第三,限制综合经营不可能消除风险,只会产生新的风险。限制综合经营是典型的“以准入替代监管”的错误认识,限制业务准入不可能消除风险,金融机构在其从事的任何业务上都可能选择更高的风险,监管应重点关注如何降低风险动机,而不是忙于设置市场壁垒。危机后,各国金融监管改革也主要是对监管规则和风险防范机制的完善,并没有颠覆综合经营的大格局。1933年美国出台《格拉斯—斯蒂格尔》法案限制美国金融机构多元化经营,是基于对大萧条教训的错误认识。之后的拉美债务危机、储贷危机等金融危机的爆发证明,限制综合经营不可能消除风险。随着上世纪80年代金融自由化兴起,1999年《金融服务现代化法案》终于认可了事实上的综合经营趋势。次贷危机后,《多德—弗兰克法案》(沃尔克规则)继续顺应综合经营的趋势,主要是调整综合经营的形式,加强风险防控。不对金融监管体制改革完善,试图通过严刑峻法回到分业经营,只会导致更多的监管规避和风险行为。

三、以矩阵式管理充实国务院金融稳定发展委员会,是金融监管体制改革的最优选择

第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委”),这旨在避免机构整合的体制震动和成效不确定性的前提下,增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性的重大措施。会议同时明确了金融委办公室设在人民银行,并强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。

从监管协调的国内外经验看,我国建立了金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构,金融危机前主要经济体也设立了类似的顶层协调议事机制,如财政部、英格兰银行与金融服务局之间建立“三方委员会”。这些协调机制应对金融风险的经验教训表明,金融委如果只实现单纯的顶层协调,无法解决现行体制下分业监管不适应综合经营的根本矛盾,金融风险防控仍然无力无效。

一是单纯的顶层协调不能及时地应对处置风险。现代金融市场金融风险呈现出速生性、蔓延性、频度高、烈度强的特点,单纯的顶层协调以叠床架屋延长决策链条,信息的层层传递降低了决策效率,与及时决策、果断执行的风险防范要求不适应。同时,责任上移导致管理成本和失误由顶层机构承担,势必加剧监管机构的责任推诿。英国在本轮金融危机前,采取“三龙治水”的监管体制,也曾在财政部、英格兰银行与金融服务局之间建立“三方委员会”作为单纯的顶层协调机制试图加强信息沟通与协调。然而事与愿违,2007年,英国爆发北岩银行挤兑,一个重要的原因就是英格兰银行作为最后贷款人,未能通过“三方委员会”获得及时准确的日常监管信息,无法及时介入和救助,错过危机救助的“黄金时间”,信心冲击最终危及金融稳定。

二是单纯的顶层协调缺乏贴近市场的专业支持,无法保证决策科学有效。单纯的顶层协调机制下,顶层机构缺乏对金融市场、机构、产品、业务的专业与综合评判能力,仍然会依赖现有监管机构提供必要信息与政策判断依据,监管机构意见不一时势必成为更高层次的扯皮平台,相关信息“层层加工”之后,最终决策往往缺乏贴近市场的专业支持,科学性有效性难以保证。比如,2015年股灾期间,我国综合出台了若干救市措施,“眉毛胡子一把抓”,一部分举措明显缺乏专业性,与市场实际情况不符,对市场反应预期错误,不仅无法实现稳定市场的目标,还对市场流动性和信心造成负面影响,加剧救市难度。

三是单纯的顶层协调机制下,监管执行仍缺乏统筹。金融委如果没有执行层面的实际抓手,一些关键领域的决策仍无法协调落实。比如,处置非法集资实际工作中如何实现金融消费者权益保护(行为监管)与维护金融机构和金融体系安全(审慎监管)二元目标的统筹;宏观审慎与微观审慎如何实现工具层面协调配合,既加强监管又避免冲击宏观流动性环境导致“处置风险的风险”;在跨市场、跨行业的金融产品监管上如何加强分业监管部门的统筹协调,真正实现“穿透式监管”等。此外,监管执行缺乏统筹协调也必然延续分业监管体制下监管资源分散分裂状态,加剧专业人才 “供不应求”的矛盾,制约监管的有效性。

因此,在机构保持基本稳定条件下,要达到改革目标,需要有业务线上的实质整合,才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用:一是为金融委顶层决策提供贴近市场的专业意见支持;二是为金融委提供执行层面统筹协调的重要抓手,通过业务线的充分整合真正实现功能监管和综合监管;三是集中整合监管资源,充分发挥监管专业人才的专业能力。

我们研究认为,以矩阵式管理充实金融委,是坚持稳中求进工作总基调,借鉴国内外相关经验,平衡改革迫切性和复杂性基础上,反复权衡利弊得到的最优方案,能以较小震动和改革成本最大程度地实现改革目标,建立宏观审慎政策框架,实现审慎监管与行为监管的有效统筹,同时也为进一步改革完善监管体制保留空间、做好准备。

矩阵式管理是在纵向组织管理结构上搭建横向组织管理系统,形成纵横交错、纵向为主、横向为辅、结构紧凑、问责有效的矩阵式管理体系,便于信息共享、统筹决策和协调落实。矩阵式管理始自上世纪50年代,早先在大型国际组织(如高盛、摩根等)内部管理中广泛应用。垂直线上,这些机构通过设立若干地区总部对区域行政、人事、考核、激励进行管理,以求业务开展充分适应当地需求,激发当地团队积极性,并对属地市场情况快速反应。业务线上,则以总部业务部门为主进行指挥,比如高盛集团根据业务性质不同,设立了投资银行、机构客户服务、长期投资和类贷款业务、投资管理业务四大条线,各业务条线下又分设若干子条线,分别负责不同业务的统筹,实现各类业务的专业化、标准化,并集中公司资源统一管理。矩阵式管理也在政府治理(包括金融治理)中得到广泛应用。作为多边国际组织,金融稳定理事会(FSB)在垂直线上,设立金融稳定理事会全会为最高决策层。成员包括各成员经济体财政部门、中央银行、监管机构负责人,主要国际金融标准制定机构主席,以及国际金融组织高级代表。具体金融稳定工作仍由各国负责。业务线上,在全会常设若干跨国的专业子委员会,明确分工各自履职,包括监管合作委员会(SRC)、脆弱性评估委员会(SCAV)、标准执行委员会(SCSI)、预算与资源委员会(SCBR)等。同时还在横向纬度抽调成员国人员成立专题工作组,具体负责某一领域或专项工作。

充分借鉴国内外相关经验,初步考虑可如下构建矩阵式管理框架。一是垂直线上保持现行一行三会一局总体框架不变,其上设立金融委。二是在金融委下设立若干专业委员会,负责主要政策横向信息共享、统筹决策和协调落实,主席由一行三会一局的主要负责人与人民银行副行长担任,一行三会一局相关司局参与。同时在人民银行(金融委办公室)下设立各专业委员会秘书处,承担专业委员会日常工作。

四、以矩阵式管理充实金融委与危机后主要经济体金融监管体制改革举措形异而神似,能够实现异曲同工、殊途同归的改革成效

本轮金融危机之后,主要经济体基于对危机教训的深刻反思,纷纷改革金融监管体制,主流做法是设立顶层协调机构、强化中央银行金融监管职能、加强业务线跨部门统筹协调、统筹集中使用监管资源等。这些措施本质上与矩阵式管理理念不谋而合,以矩阵式管理充实金融委与主要经济体金融监管体制改革举措方向一致,能够实现异曲同工、殊途同归的改革成效,是充分汲取国际经验教训,发挥我国“后发优势”的必然选择。

一是主要经济体建立跨部门委员会负责顶层协调,并强化中央银行金融监管职能,明确中央银行在宏观审慎管理和系统性金融风险防范中的核心地位,这与矩阵式管理加强统筹协调的理念一致。

英国在英格兰银行下设金融政策委员会(FPC),美国设立了囊括主要金融监管部门的金融稳定监督委员会(FSOC),欧盟设立欧盟系统性风险委员会(ESRB),成员主要来自欧洲中央银行系统。各国中央银行不仅作为重要成员参与顶层协调,还普遍统筹负责宏观审慎管理和系统性金融风险防范。

英国彻底否定了其1997年将微观审慎监管从英格兰银行剥离的做法,将英格兰银行打造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”。英格兰银行下设相对独立又紧密配合的货币政策委员会、金融政策委员会、审慎监管委员会分别承担货币政策、宏观审慎、微观审慎。

《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》明确强化美联储金融监管职能:金融稳定监督委员会(FSOC)的宏观审慎建议主要由美联储决策执行;美联储统筹监管系统重要性金融机构和系统重要性金融基础设施,并与联邦存款保险公司等共同负责系统性风险处置;美联储作为伞形监管者直接监管银行控股公司,并有权直接监管其子公司,同时主监管州成员银行和外国银行;美联储下设的消费者保护局统筹负责并加强金融消费者保护。欧盟建立了单一监管机制(涵盖全部欧元区成员国和自愿加入的非欧元区欧盟成员国),赋予了欧央行银行业最高监管人角色,统揽宏观审慎与微观审慎,直接监管系统重要性银行。目前约129家系统重要性银行由欧央行直接监管,资产规模占欧元区银行总资产约82%。欧央行还有权随时对任何银行机构进行直接监管。

二是主要经济体普遍加强业务线的跨部门统筹协调,类似于矩阵式管理的横向维度。以英国为例,在金融政策委员会(FPC)统筹宏观审慎之外,又以英格兰银行内设的审慎监管局(PRA)负责微观审慎,以金融行为局(FCA)负责行为监管,构成“双峰”。其中,负责宏观审慎的金融政策委员会是指挥官和决策者,“双峰”是执行者,均接受金融政策委员会(FPC)的指令和建议。同时“双峰”之间签订了多份合作备忘录,建立联合数据管理委员会、监管联席会、争端解决会议等横向业务线的统筹协调机制负责“双峰”在数据共享、双重监管、争端解决等方面常态化协调配合。

三是主要经济体普遍重视金融监管资源的集中统筹使用,与矩阵式管理横向维度的资源整合异曲同工。英国“双峰”监管没有机械僵化地执行“双峰”理念,一刀切地实施双重监管,而是从统筹使用监管资源的角度出发,对不具系统性影响的中小金融机构由行为监管局实施事实上的统一监管。原因在于审慎监管“抓大放小”,对系统性影响较小的金融机构很难保证足够的监管关注和资源投入;而行为监管局对中小机构的资源配置相对均衡,可一并实施微观审慎与行为监管。德国央行长期受相关金融监管部门委托,承担银行的日常监管、现场检查、信息收集,原因在于相关监管部门缺乏足够的人力和分支机构设置,从全局视角统筹可利用的监管资源,借助德国央行的人力和网点优势开展相关工作。

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[责任编辑:姜楠]