央行国际司朱隽:进一步扩大中国金融业对外开放

《中国金融》2017年第19期2017年10月05日18:13分类:人民币动态

作者|朱隽「中国人民银行国际司司长」

7月中旬,习近平总书记在第五次全国金融工作会议上指出,要积极稳妥推动金融业对外开放,合理安排开放顺序。7月17日,习近平总书记在中央财经领导小组第16次会议上再次强调,扩大金融业对外开放是我国对外开放的重要方面,要营造稳定公平透明的营商环境,加快建设开放型经济新体制。多年来,中国金融业开放取得了巨大成就,在金融机构与金融市场开放、完善人民币汇率形成机制、人民币国际化等方面获得了空前发展。今年10月1日,恰逢人民币加入SDR一周年。过去一年,我国面临的国内外形势错综复杂。国际上,全球化面临重大挑战,民粹主义、保护主义盛行。从国内看,经济仍面临一定的下行压力,内生增长动力尚待增强。一些外商抱怨我营商环境恶化,在准入限制、公平竞争等领域对我提出一系列诉求。值此人民币加入SDR一周年之际,站在新的历史起点上回顾过去、总结经验,有助于温故知新、凝聚共识,更加积极主动地扩大金融业开放,进一步改善营商环境,提高我国金融业运行效率和国际竞争力。

我国金融业对外开放的现状评估

多年来,我国坚持协同推进扩大金融业对外开放、完善人民币汇率形成机制、减少资本管制“三驾马车”,取得了明显成效。

金融机构开放水平不断提升。中资金融机构不断发展壮大,国际化经营水平稳步提升,中国银行、农业银行、工商银行、建设银行均已跻身全球系统重要性银行,平安集团成为全球系统重要性保险公司。同时,我国在银行、证券和保险等行业推出了一系列对外开放的政策措施,逐渐放宽外资金融机构设立形式限制、地域限制和业务范围限制。外资金融机构数量不断上升,地域覆盖逐渐拓宽,业务发展迅速,初步形成了具有一定覆盖面和市场深度的金融服务网络。2016年末,外资金融机构在我国共设立了37家外商独资银行、1家合资银行、1家外商独资财务公司;13家中外合资证券公司、45家中外合资基金管理公司、2家中外合资期货公司以及56家外资财产保险公司和合资人身保险公司,较好地服务了我国实体经济的发展。

多层次、多元化的金融市场初具规模,双向开放程度不断提升。债券市场方面,银行间债券市场的境外发行主体和投资主体不断扩大,投资品种不断丰富,债券市场发展水平和专业化程度明显提升。截至2016年末,境外发债主体已包括境外非金融企业、国际性商业银行、国际开发机构以及外国政府等,累计发行631亿元人民币熊猫债。今年以来,彭博和花旗也相继把中国债券市场纳入其相关指数。内地与香港债券市场实现了互联互通(债券通)。股票市场方面,我国先后建立了沪港、深港股票市场交易互联互通机制,拓宽了投融资渠道,促进了境内外资本市场联通,提高了金融资源配置效率。A股被正式纳入MSCI指数,国际化程度进一步提升。

金融机构和金融服务网络化布局初见成果。2016年末,22家中资银行共开设了1353家海外分支机构,覆盖全球63个国家和地区,几乎遍布亚太、北美和欧洲。目前,中资商业银行和政策性银行正在加速向“一带一路”沿线国家的战略布局。2016年末,9家中资银行业金融机构在26个“一带一路”沿线国家设立了62家一级机构。金融服务方面,中资商业银行积极通过建立代理行关系、银团贷款、资金结算和清算、项目贷款、账户管理、风险管理等方式,与遍布全球的商业银行进行金融服务对接,初步实现了涵盖全球范围的业务网络。此外,中资投行也在加快海外布局步伐,通过IPO、海外并购等方式在全球范围内进行资源配置。2016年底,主要中资投行已在16个国家和地区设立机构,涵盖香港、伦敦、纽约三大国际金融中心。

人民币国际化进展显著。随着我国经济发展、对外贸易规模扩大和金融开放程度提高,境外逐渐产生对人民币的需求,起初主要分布在边境地区。2004年港澳地区开办了跨境人民币业务,业务量增长迅猛。2008年国际金融危机爆发后,美元等主要国际结算货币大幅波动,境内外企业使用人民币进行跨境贸易结算的需求迅速上升,在此背景下,我国从2009年起开始进行跨境贸易人民币结算试点,通过双边本币互换、货币直接交易、人民币合格境外机构投资者(RQFII)、人民币清算行、人民币跨境支付系统(CIPS)等制度安排,有效降低了汇率风险,促进了贸易和投资便利化。2016年10月1日,人民币正式加入国际货币基金组织(IMF)特别提款权(SDR)货币篮子,国际储备货币地位获得确认,人民币在国际上的吸引力大幅提升。根据IMF发布的统计数据,2017年第一季度末,IMF官方外汇储备币种构成调查(COFER)报送国持有人民币储备规模为885.4亿美元,储备货币地位获得进一步确认。

尽管我国在推动金融业对外开放方面取得了一些成绩,但当前国内外环境复杂多变,外资诉求也不断增加,我国金融业开放程度与实现自身发展需要相比仍存在一定差距。

外资金融机构在我国的市场份额总体较低,且近年来不升反降。上世纪90年代以来,我国外资银行资产占比一直在2%左右徘徊,2016年已降至1.38%;一些合资证券公司出现外资撤股,保险业外资占比也从2005年8.9%的峰值下降到2016年的5.6%。不可否认,这其中有外资金融机构自身的客观原因,如受2008年金融危机冲击盈利能力下降、监管趋严导致跨境经营成本上升、跨国金融机构纷纷收缩海外业务等。但我国监管约束较多以及制度环境不够完善、不够友好也是外资撤资的部分原因。

从国际上看,与大多数国家平等对待内外资金融机构的做法相比,我国是为数不多的在持股比例和业务范围等方面对外资金融机构仍实行区别对待的国家。从对24个主要经济体的国际比较看,大多数国家在银行、证券、保险领域已经取消了对内资和外资的持股比例限制,部分国家即使有持股比例要求,也对内外资一视同仁,不会单独对外资加以限制;个别国家(俄罗斯)对单个外资持股无限制,仅要求外资合计持股不超过一定比例;仅印度和我国在银行、证券、保险领域均对外资持股比例有着与内资不同的要求,且我国标准更严。

我国金融市场对外开放仍处于起步阶段,深度和便利性均有待提高。股票市场开放仍以合格境内机构投资者、合格境外机构投资者、沪港通、深港通等渠道为主,开放程度较低、行政审批色彩较浓。债券市场方面,目前境外机构投资银行间债券市场的比重仅为1.2%,尚不及马来西亚等发展中国家平均为10%左右的水平,深度依然不足。交易所市场对境外投资者较为封闭,目前只允许机构投资者投资。外汇市场深度和广度也不足,单家或少数机构行为就可能对市场造成较大影响,顺周期性较明显。

我国金融业制度环境仍有待改善。会计和审计方面,目前外资机构在我债券市场运作需使用我国或我国认为等效的会计准则,同时需选择我国或与我国实现审计互认国家的审计机构。税收方面,外资机构投资银行间债券市场的利息等所得是否需要缴税、如何缴税等缺乏明确的政策和实施细则。法律规定的透明度与国际标准仍有一定差距。外资金融机构的营商环境需进一步改善。

由此可见,我国金融业开放程度尚不能完全满足实体经济发展和应对国际竞争的需要,我们应在加强监管和防范风险的基础上,主动、稳步推进金融业对外开放。

金融业对外开放的经验

从国际国内看,金融业对外开放的第一条经验是,应协同推进扩大金融业开放、完善汇率形成机制改革和减少资本管制“三驾马车”。

多年来,“三驾马车”并驾齐驱,相互配合,为中国经济增长创造了良好的金融环境(周小川,2017)。扩大金融业开放有助于丰富国内金融体系,优化资源配置,提高金融体系竞争力;完善人民币汇率形成机制有助于自动调节跨境资本流动,增强宏观经济弹性和回旋余地;减少资本管制有助于稳定市场预期,为引进外资提供便利。上述任何一驾“马车”出现问题,都会影响整个开放进程。如果汇率形成机制僵化、汇率偏离合理均衡水平,为防止资本大进大出引发的金融风险,就需要进行严格的汇率和资本管制,从而导致金融业开放进程受阻。如果资本管制不放开,资本自由流动受到限制,资源就无法实现有效配置,金融业开放程度也会大打折扣。如果汇率趋于合理均衡,资本管制也放开,但外资金融机构在市场准入和业务范围方面受到较多限制,在实践中也是行不通的。因此,“三驾马车”需要协同推进,尽管速度可以有快有慢,但一起往前走的大方向是明确的。

加入WTO以来,中国金融业进入全方位对外开放的新时期,“三驾马车”并驾齐驱,实现了突破性进展。我国全面落实了加入WTO时做出的金融业开放承诺,形成面向所有国家和地区的普适性金融业开放制度安排,并通过与一些国家和地区签订自由贸易协定,在特定金融服务领域做出一系列超越WTO承诺的特殊安排。人民币汇率形成机制改革也在持续推进。2005年人民币汇率形成机制改革,建立了以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。2015年以来,人民银行进一步强化了汇率改革,汇率市场化程度显著提高,弹性明显增强。同时,我国不断减少管制,资本项目可兑换程度实现较大提升。根据IMF分类标准,目前我国已实现可兑换、基本可兑换、部分可兑换的项目共计37项,占全部交易项目40项的92.5%。

国际上,以日本为例,20世纪70年代以前,日本采用固定汇率制度,实施严格的资本管制和金融市场准入限制。70年代以后,日本协同推进“三驾马车”,在金融业开放方面逐渐放宽外资银行市场准入限制,给予外资银行“过渡性”国民待遇;1971年开始实施有管理的浮动汇率制度;同时不断放宽资本管制,1972年废除外汇集中管理体系,允许居民自由持有外汇资产。1980年,日本已实现全面的金融开放,外资银行享受国民待遇,资本项目完全可兑换。

金融业对外开放的第二条经验是,开放有助于促进竞争,竞争有助于提高效率。

从我国加入WTO之后的表现看,凡是对外开放比较彻底、积极引入外资、参与全球资源配置的领域,都是发展较好、竞争力强的领域,如家电等制造业在全面开放后发展迅速,行业竞争力和出口份额不断扩大。就金融业来看,外资金融机构的进入丰富了国内金融体系,促进了金融产品的多元化。无抵押信用贷款、村镇银行、保险销售个人代理模式等新业务和新形态,都是由外资机构引入的。外资金融机构先进的经营管理方式,有助于促进竞争,提升金融服务实体经济的能力和水平。

从国际经验看,扩大金融业对外开放有助于引入先进的经营管理理念和技术,促使金融机构更加重视资本和风险管理,提高竞争力。以土耳其为例,20世纪80~90年代,外资银行率先在土耳其采用现代银行预算编制方法,首次实现了银行办公系统的电子化,并率先开通了环球银行金融电信协会(SWIFT)网络系统。这些先进的制度与技术随后被许多土耳其国内银行所借鉴,金融部门运营效率得以改善,管理标准与预算透明度显著提升。

金融业对外开放的第三条经验是,中国金融市场容量足够大,中国金融机构实力足够强劲,完全可以应对外资金融机构的竞争。

近期,人民银行部分分支机构和美洲代表处对中资银行引进境外投资者的情况进行了调研,初步整理了外资入股我国商业银行的几种模式。一是相对控股模式,外资在董事会中起主导作用,全面掌控银行的日常运营。二是协议控股模式,外资与中资并列第一大股东,但根据投资协议,外资掌握经营管理权,中资股东对重大决策具有否决权,两者相互牵制。三是参股模式,外资对日常经营无决定性影响,主要与中方开展技术合作和业务合作。从合作效果看,模式一和模式三中,各方定位清晰,权责明确。模式二中,股权结构相对均衡,协调成本相对较高。

但无论是哪种模式,中资商业银行通过引入外国投资者,积极学习和借鉴国际先进经验,竞争力都得到了全面提升。即使是在外资相对控股、外资主导银行经营管理权的合作模式下,我国商业银行依然实现了自身的良好发展,而外资银行也获利颇丰,实现了“双赢”。目前,我国已是全世界第二大经济体,金融市场容量也大,足以容纳更多的外资金融机构进入。因此,我们应有足够的信心,通过引进外资金融机构,进一步提升我国金融体系的国际竞争力。

从国际经验看,对大国而言,引入外国投资者对本国银行冲击有限。德国、日本和巴西等国在银行、证券、保险领域取消了外资持股比例限制,大力吸引外资金融机构。从银行业自身发展来看,外资银行的进入改善了本国银行业经营绩效,增强了经营的稳健性。从2001年到2016年,德国、日本和巴西银行业资本充足率水平稳步提升,分别从4.3%、3.9%和8.9%升至6.0%、5.5%和9.3%,不良贷款比重则持续下降,分别从4.6%、8.4%和5.6%降至2.0%、1.5%和3.9%。同时,外资银行并没有冲击国内银行的主导地位。2016年,德国、日本和巴西的外资银行资产占比分别为29.6%、3.8%和11.2%,国内银行仍然稳居主导地位。

关于下一步扩大金融业对外开放的思考

普遍认为,金融业本质上是竞争性行业。竞争性行业有三个特点。一是行业内企业数量多,产品相似度高、替代性强;二是企业之间通过“合谋”垄断价格的难度大;三是新企业的长期平均成本不明显高于行业内原有企业。金融业满足上述三个特点。首先,金融机构数量众多,金融产品和服务同质化特征明显。其次,由于金融服务的相似性,单个金融机构垄断定价难度较大,而金融深化和混业经营打破了银行、证券和保险行业的界限,金融机构“合谋”难度进一步上升。再次,金融业是服务性行业,竞争力主要体现为客户关系、核心技术、金融创新等方面,需要源源不断的持续投入,而非一次性大额固定投入,因此,新设金融机构的长期平均运营成本并不明显高于现有金融机构。从我国改革开放实践看,通过引入外部战略投资者、竞争性股改上市等方式,国内银行在经营效率、资产质量、公司治理等方面都实现了较大提高,进一步佐证了金融业的竞争属性。

鉴于金融业的竞争属性,其进一步对外开放首先应遵循准入前国民待遇和负面清单的开放原则。竞争性行业的参与主体是企业,以市场化运作为原则,由企业自主决策。市场准入方面,竞争性行业往往实施负面清单制度,允许各类市场主体依法平等进入清单之外领域,将清单之外的“剩余决定权”赋予企业,以确立企业的投资主体地位,更好发挥市场的决定性作用。在负面清单制度下,清单内透明依法,清单外公平开放,有助于各类市场主体形成明确预期,确保中外资金融机构在同一起跑线上公平竞争。

金融业进一步对外开放需遵循的第二条原则是,继续坚持协同推进“三驾马车”,主动、有序推进金融业开放。多年来,我国金融业对外开放始终遵循主动、有序的原则。90年代末我国启动入世谈判时,亚洲金融危机余波未平,国内对金融危机爆发与外资金融机构准入的关系仍有不同认识,一些人对金融业开放心存疑虑。因此,在其他行业大幅提高开放程度的同时,金融业开放尺度掌握较严。加入WTO之后,我国面临的经济金融形势发生变化。国有银行不良贷款率居高不下,成为当时金融体系的主要矛盾。在此背景下,我们把握住开放的主动权,积极扩大金融业开放,通过引入境外战略投资者等一系列措施,国有银行经营管理水平和国际竞争力大大改善,金融体系韧性不断提升。

金融业进一步对外开放需遵循的第三条原则是在扩大开放的同时做好风险防范。过去30年,我国金融业开放程度总体较低,做好风险防控相对容易。但现在形势已经发生变化。目前我国金融领域的突出风险表现为:金融机构杠杆率较高,交易不透明和多层嵌套特征明显,违法违规金融乱象时有发生。在此背景下,应将扩大金融业开放与加强金融监管密切结合起来,确保监管能力和对外开放水平相适应。一方面,应做好自身功课,继续强化金融监管,补齐制度短板,促使金融业发展模式从追求规模扩张转向质量优先、效率至上;另一方面,应继续扩大开放,引入竞争,充分利用外资在治理结构、资本管理、风险管理等方面的良好示范作用,不断提升中资金融机构抵御风险的能力,促进国内金融机构降低投机和套利活动,回归服务实体经济的本源。

下一阶段,我们应认真落实第五次全国金融工作会议和中央财经领导小组第16次会议部署的要求,继续坚持主动、稳妥、有序的原则,制定好金融开放的时间表和路线图。短期内,应落实准入前国民待遇和负面清单制度,放宽境外金融机构准入限制,在持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面实现中外资平等对待。

中长期,应注重市场培育和产品创新,大力改善营商环境和制度环境,允许境外企业和金融机构发债时直接使用或同时使用国际财务报告准则,尽快明确对境外机构投资银行间债券市场的税收政策细则,提高法律和政策制定的透明度。进一步扩大境内外资本市场互联互通。稳步推进人民币国际化,提高人民币可自由使用程度,有序实现人民币资本项目可兑换。中资机构“走出去”要加强合规管理,遵守国际规则,优化境外布局。

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[责任编辑:姜楠]