推进金融监管体制改革的几种方案比较
应当说，完善宏观审慎政策框架已成为国际金融危机后全球金融体制改革的基本方向与核心内容，也是下一步推动金融监管体制改革的关键所在。
“十三五”规划建议已明确提出，要加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。习近平指出，国际上统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计的做法(“三个统筹”)值得研究和借鉴。
目前的“一行三会”模式、“铁路警察、各管一段”和“谁的孩子谁抱”的做法显然不符合现代宏观审慎政策框架的要求，也不符合国际最佳实践，需要进一步改革。
在总结理论发展和国际实践经验的基础上，我们认为，与建立有效的宏观审慎政策框架相匹配，一个有效的金融监管体制除应具有目标合理、责任清晰、人员专业、执法独立等传统特征外，还应具有如下特征:
宏观审慎政策制定部门能够掌握必要的统计数据和监管信息，监管部门有义务提供；
宏观审慎政策制定部门有对所有金融机构制定宏观审慎管理规则的权力，并有足够手段实施这些规则；
宏观审慎政策制定部门对重要金融市场(房地产、股市、债市等)可以制定宏观审慎管理规则，并有足够手段实施这些规则；
宏观审慎政策制定部门可对资本流动(包括外债)制定宏观审慎管理规则，并有足够手段实施这些规则；
宏观审慎政策制定部门直接监管系统重要性金融机构、金融控股公司以及重要金融基础设施；
宏观审慎政策制定部门可对微观审慎监管和行为监管部门发布指令，后者有义务执行。
近年来，我国在实施宏观审慎政策方面取得了明显进展。
汲取国际危机教训，人民银行从2009年中即开始研究强化宏观审慎政策措施。
2011年正式引入了差别准备金动态调整制度，把信贷扩张与资本水平相挂钩。
随着经济形势发展变化，人民银行不断完善差别准备金动态调整机制，2015年构建起更加全面的宏观审慎评估体系(MPA)，包括七个方面指标，即资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行情况。
2015年以来，人民银行强化了针对跨境资本流动的宏观审慎管理，推出针对远期售汇的风险准备金、提高投机性人民币购售手续费、对境外人民币境内存放征收准备金等措施，近期又扩大了本外币全口径境外融资(外债)宏观审慎政策试点。
不过，若以上文所述的标准来衡量，我国的宏观审慎政策框架仍面临诸多挑战:
· 中央银行缺乏必要的信息和统计数据
信息和数据是进行宏观审慎评估和制定宏观审慎政策的基础，受制于机构分设等因素，金融业综合统计、信息共享和大数据建设滞后。
· 宏观审慎政策与金融监管缺乏政策协同性
金融监管部门存在越界实施宏观调控的冲动，与中央银行缺乏沟通，容易形成政策叠加或政策背离，影响金融调控效果。
· 宏观审慎政策缺乏有效的执行机制，协调成本高
中央银行的决策，“三会”没有义务执行。
· 中央银行缺乏有效的宏观审慎政策工具
监管与央行分设后，新调控手段的补充没有跟上，面对金融宏观调控目标多、任务重的现实，实施宏观调控和维护金融稳定的有效性受到影响；受制于体制机制因素，宏观审慎政策工具的创新和发展也相对滞后。必须加快改革，完善适应宏观审慎政策框架要求的现代金融管理体制。
总的来看，国际上“三个统筹”的趋势，即统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计，应主要由中央银行来承担，这既符合完善宏观审慎政策框架的要求，也符合2008年国际金融危机以来金融监管体制改革的最佳实践，应以此为基础构建与宏观审慎政策框架相适应的金融监管体制。
基于此，我们可以对几种可能方案的利弊进行比较。
方案一:“委员会+一行三会”
保持现有的“一行三会”格局不变，成立金融监管协调委员会，一行三会都参加，发挥咨询议事功能，并负责综合协调。
这一方案的优点是只有“加法”没有“减法”，不改变现有机构格局，不涉及原有机构和人员的重新安排，实施难度最小。
但问题是这种监管体制对构建宏观审慎政策框架、建立宏观审慎政策与微观审慎监管有效协调的机制作用不大，也没有解决混业经营与分业监管之间的矛盾，且协调成本仍可能很高。
方案二:“央行+金融监管委员会”
保持央行职能不变，合并“三会”为国家金融监管总局。即简单合并银监会、证监会、保监会，组建新的综合性金融监管机构，实行综合监管。
这一方案在一定程度上符合金融业综合经营和综合监管的要求，也可能有利于降低“三会”之间的协调成本。
但其问题在于既不符合完善宏观审慎政策框架的要求，也不符合国际上的最佳实践，宏观审慎政策与微观审慎监管仍处于割裂状态，而且“一行”和“一会”之间可能会存在更大的协调成本。
方案三:“央行+行为监管局”
将“三会”的审慎监管职能并入中央银行，同时成立独立的行为监管局(类似英国和荷兰模式)。在合并后的人民银行下设立货币政策委员会、金融稳定委员会和审慎监管局，分别负责制定和实施货币政策和宏观审慎政策，并对金融机构实施审慎监管。同时，央行负责重要金融基础设施监管和金融业综合统计。成立独立的行为监管局，体现审慎监管与行为监管的适度分离。
这一方案既符合完善宏观审慎政策框架的要求，也符合金融业综合经营和综合监管的要求，还能够彻底解决监管割据问题，降低协调成本，是比较好的可选方案。
但由于涉及较多的机构和人员调整，改革的阻力和难度可能会相对较大。
方案四:“央行+审慎监管局+行为监管局”
由央行负责宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管，并负责金融业综合统计。
“三会”合并组建新的监管机构，专门负责系统重要性金融机构以外的微观审慎监管。
同时成立独立的行为监管局(分别吸收了英国、欧盟和美国模式的部分要素)。
将“三会”中的部分监管人员转入中央银行，充实职能调整后央行的宏观审慎管理和系统重要性金融机构监管的有关工作，其他人员进入“三会”合并后的审慎监管局，专司系统重要性机构之外的其他金融机构的微观审慎监管。
同时，集中目前“一行三会”中投资者保护和消费者权益保护部门的力量，组建独立的金融行为监管局，负责行为监管和金融消费者权益保护。央行可从宏观审慎角度对审慎监管局和行为监管局提出建议和要求。
比较而言:
方案一和方案二不符合完善宏观审慎政策框架的要求和国际金融改革的大潮流，建议不予考虑。
方案三和方案四符合强化宏观审慎政策框架的要求，并兼顾了综合监管和“双峰监管”，也符合国际上“三个统筹”的趋势。
方案三更加强调了中央银行的优势和功能，方案四则相对折中，既强化了央行的宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构监管职能，又适当减小了改革的阻力，并通过机构间合理和明确的分工降低协调成本。
当然，并不存在所谓最优的金融监管体制，各国国情存在差异，各方案都可能有利有弊。关键是新的金融监管体制要有利于强化宏观审慎政策框架，提升防范和化解系统性金融风险的能力，促进经济和金融体系的稳健运行。
