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国库现金管理操作及担保品管理研究

《债券》杂志8月刊2015年08月24日14:57分类:货币市场

核心提示:2015年7月,财政部发布《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》,将地方政府债纳入国库现金管理担保品范畴。国库现金管理的逐步完善,有效降低了库款存量,节约了财政筹资成本,提高了资金使用效益。

张婷  吕尚峰  王鹏  李易达

近年来,我国国库管理改革不断深化,国库现金使用效益持续提高,诸多卓有实效的举措广泛推行。2006年,财政部联合中国人民银行印发《中央国库现金管理暂行办法》(财库﹝2006﹞37号),正式开展中央国库现金管理。2014年底,地方国库现金管理工作正式启动,财政部联合中国人民银行印发《地方国库现金管理试点办法》(财库﹝2014﹞183号),明确使用国债作为地方国库现金管理担保品。2015年7月,财政部发布《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》(以下简称《通知》),将地方政府债纳入国库现金管理担保品范畴。国库现金管理的逐步完善,有效降低了库款存量,节约了财政筹资成本,提高了资金使用效益。

国库现金管理操作和担保品管理的功能

(一)国库现金管理操作的定义及作用

国库现金管理是指在确保国库资金安全、满足财政支付需求的前提下,按照市场化运作,以实现国库现金闲置余额最小化、投资收益最大化为目标的财政资金管理活动。有效实施国库现金管理,能够使国库现金余额保持在一个整体稳定水平,有益于货币政策的有效实施,维护我国市场经济健康发展。

开展国库现金管理,不仅有助于减少闲置资金浪费,提高财政资金使用效益,而且有助于提高国库管理水平,为财政部及时把握财政资金安全及风险波动情况、降低财政资金违约风险、释放国债流动性提供了途径。同时,国库现金管理是将财政政策和货币政策有机结合的重要手段财政部可根据国库存款余缺情况,调节和稳定国库现金流量,实现与货币政策的有效配合。

(二)国库现金管理中担保品管理的定义及功能

1.定义

国库现金管理中的担保品管理,是指财政部对参加存款商业银行所提交的作为担保品的有价证券进行有效归集和管控。这一过程通常通过专门的担保品管理系统来完成。商业银行通过担保品管理系统,完成对担保品的选择、估值、配置、交割、替换、追加等,财政部门通过系统对担保品进行风险敞口管理、质押结果查询、盯市管理、担保品报告查询等,从而实现业务开展过程中的流动性管理和风险控制。

担保品管理是一种极具创新性和基础性的金融风控制度,能将复杂的信用风险转化为较容易计量和预测的市场风险,有助于控制风险,降低管理成本。在国库现金管理中运用担保品管理,是将优秀的、经过实践检验的金融手段引入以解决财政问题。

2.功能

(1)优质的担保品管理服务可以降低成本、提高效率。财政部门通过担保品管理系统对担保品进行统一管理和配置,节约协商合格担保品的成本,提升管理效率。

(2)担保品管理服务可帮助商业银行更有效地管理自身资产。通过此服务,商业银行可对其担保品进行合理的配置和使用,在提高收益的同时降低流动性风险。

(3)第三方担保品管理服务可以保护地方财政部门权利,降低违约风险。财政部门与中央托管机构合作,可以充分利用托管及交易信息,对其接收的担保品进行盯市、查询、担保品自动增补以及报表服务,最大程度地降低违约风险。

美国财政部门国库现金管理经验

美国财政部(具体由财务管理局负责)是管理政府现金、信用和债务收缴的主要机构,负责美国国库现金管理工作。其最大可能地将暂时闲置的国库现金以商业银行存款形式进行管理,商业银行需提交优质足额的担保品作质押。美国财政部通过发布指导性意见以及相关规章制度,帮助其他联邦政府机构提高财务管理水平,实现投资收益最大化,降低融资成本。

(一)美国国库现金管理操作经验

1.美国国库现金管理的目标和作用

在保证流动性的同时实现资金回报的最大化是美国联邦国库与州国库的共同目标。

美国国库现金管理的作用主要体现在:优化财务状况,提高政府使用公共资金的效率,从而提升公众对政府行政能力的信任度;集中管理现金余额,维护合理库存现金,既为政府日常事务提供必要的资金,又降低政府机会成本;管理国库单一账户,有效防范资金滥用和腐败行为。

2.美国国库现金管理账户体系

美国实施代理国库制。财政部在美联储开设国库一般账户(简称TGA账户),在商业银行开设特别专户——国库税收和贷款账户(简称TT&L账户)。所有的财政支出均通过TGA账户实现;政府债券及各类税收收入则通过商业银行的TT&L账户实现。当国库需要对外支付时,资金从TT&L账户划转TGA账户后流出。这样的收支流程一方面可以保持TGA账户余额的相对稳定,另一方面可以减少政府债券发行和缴税过程对市场流动性的影响。

1978年之后,美国开始实行TT&L票据计划,明确将提高资金使用效益作为国库现金管理的目标之一,在原有TGA账户、TT&L账户的基础上又新增TT&L票据账户,由此建立了美国的国库现金管理框架(见图1)。此三大账户有明确的职责划分:开设TT&L账户用于办理国库经收业务;TT&L票据账户用于接受国库资金投资,其下设有若干个子账户。为了维持TGA账户余额的相对稳定,财政部可根据需要将资金在TT&L票据账户与TGA账户之间相互划转。

3.美国国库现金管理参与机构

存款机构是美国国库现金管理的重要参与者,可以三种方式参与:作为税收的收纳机构、持有机构或投资机构。

税收收纳机构通过电子方式或其柜台窗口,收纳其公司客户缴纳的税收,并每天把所收税款划交美联储的国库账户中。税收持有机构也收纳税款,还可将税款存放在其付息的国库存款账户中,直到国库要求提回为止(须提交足够的质押)。若存放资金超过质押品的资产价值,超出部分立刻被划转到美联储的国库账户中。投资机构除具有持有机构所有职能外,还可接受国库决定的投资,并须全额质押,同时向国库支付使用资金的利息。

4.美国国库现金管理措施框架

(1)建立“国库单一账户”制度,为现金管理提供制度保障。 “国库单一账户”制度一个重要的目的就是通过对账户信息的分析,预测国库资金的变化,进而按照经济原则安排收支搭配,以求把库存余额保持在低水平。

(2)对现金流入、流出过程进行管理。在现金流入过程中,美国国库可以运用三种方式缩短财政收入到达国库账户的时间:一是提前开出账单或付款通知单;二是奖励提早付款行为,同时惩罚延期付款行为;三是通过即期承兑汇票和电子转账方式接收付款。在现金流出过程中,国库通过避免提前付款或者利用卖方的折扣优惠提前付款来提高资金的利用效率。

(3)建立国库管理信息系统,及时反映现金流情况。通过国库管理信息系统,对国库现金流进行预测,提高现金使用和管理效率。美国国库管理信息系统主要是为联邦政府实施预算计划、预算执行和预算监督等职能,为议会、公众和其他信息使用者实行监督管理职能,而提供有关国库资金收支、使用情况的信息处理系统。

(4)次贷危机后的新方案。2008年次贷危机之后,美国财政部又推出了国库现金管理的新方案。一是推出补充融资计划(SFP),财政部向市场销售特别国库券——SFP票据进行融资。二是改变将TGA账户余额稳定在低水平的传统做法,为市场注入流动性,促进经济恢复与增强活力。

(二)美国财政部门担保品管理经验

1.担保品管理机制

根据美国财政部财务管理局相关规章制度,为保证国库现金的安全,金融机构需向财政部提交优质足额的金融资产作为质押。国库可接纳作质押的资产有很多类型,但使用低流动性、低信用的资产以及市场价格波动大的资产质押需要按照较低的价值计算,质押也必须由美联储持有或由提供质押服务并得到国库认可的机构持有。金融机构质押品的价值每小时被监测(盯市)一次,当发现金融机构质押不足时,低于质押部分的国库资金将会被自动提回划入国库。如果金融机构需要置换担保品,则金融机构要先提交新的质押,以防出现质押不足的现象。

2.担保品相关情况

根据美国财政部2008年11月生效、2010年12月修订的担保品目录,财政部税收与贷款账户接受的担保品有10大类,包括美国政府及机构、美国政府资助企业、国际开发银行、美国州政府、美国县市政府、美国国内公司发行的债券,以及商业票据、银行承兑汇票、3A级以上的资产支持证券和住宅担保债券等,大约有160个细类。

目前,不能作为担保品的有普通股和优先股、消费票据、外国货币计价的证券、共同基金、结构存款、由抵押银行发行或所属的债务、外国债务、担保债务权证、担保贷款凭证、抵押贷款支持证券、房地产抵押票据等。

根据美国财政部的担保品计值办法(见表1),担保品按照信用级别和期限长短两个维度进行打折。信用级别越高、担保品存续期限越短的质押率越高。

表1  美国财政部接收担保品质押率表

担保品类别

担保品存续期

0~5年

5~10

10以上

美国财政部债券

短、中、长期

99%

97%

96%

零息、本息拆离

98%

96%

92%

美国政府机构债券

短、中、长期

99%

97%

96%

零息、本息拆离

98%

96%

92%

美国政府资助企业债券

短、中、长期

98%

96%

95%

零息、本息拆离

97%

95%

91%

国际机构债券

短、中、长期

98%

96%

95%

零息、本息拆离

97%

95%

91%

市政债券

98%

96%

95%

公司债券

AAA

97%

95%

94%

BBB级-AAA级

95%

93%

92%

住宅担保债券AAA级

97%

95%

94%

资产支持证券AAA级

98%

95%

83%

抵押支持证券

98%

96%

95%

担保抵押债务AAA级

98%

96%

90%

个人担保抵押贷款债务AAA级

90%

84%

83%

银行承兑汇票

97%

商业票据

97%

美国国库现金担保品实行盯市计价。担保品按照市场价值进行估价并且定期调整。美国财政部负责及时监控、管理担保品计值波动的情况。

3.美国国库现金管理的特点

一是担保品种类丰富。美国国库现金担保品涵盖了信用级别为投资级以上的大部分债券品种,包括高信用级别的国债、地方政府债券、国际机构债券、资产支持证券以及贷款等。

二是担保品种类、折扣持续更新。财政部会根据金融市场变化情况对担保品种类及质押比例进行定期调整,努力实现国库现金收益水平和担保品信用风险的最优组合。

三是担保品市场计值。美国财政部按市场价格对担保品进行计值,即在一个公认的市场基准上进行盯市定价,既保障了覆盖风险敞口,也能减少商业银行担保品占用成本。

我国国库现金管理现状及存在的问题

(一)国库现金管理操作现状及存在的问题

我国中央国库现金管理业务自2006年开展以来,至2015年7月底,累计开展83期操作,中央国库资金操作量达3.53万亿元。地方国库现金管理自2014年底启动以来,截至2015年7月底,北京、上海、广州、黑龙江、深圳五家试点省市已成功开办,累计开展16期操作,地方国库资金操作量达4638亿元。国库现金管理在提高财政国库资金管理效益、满足商业银行结构性存款需求等方面发挥了积极作用,并且随着操作频率和交易量的逐年增长,日益成为商业银行主动性资产负债管理的有效工具。

相比美国,我国国库现金管理起步较晚,在操作上存在着一些问题:一是对国库资金现金流量预测方面还处于起步阶段,尚缺乏较为成熟的国库现金流预测体系,只有一些零散粗略的预测,准确性不够高。二是现阶段国库现金管理监测模式较简单,国库资金监测大多侧重于事后的执行情况分析,暂未运用系统平台进行高效监测分析。三是根据实际操作情况,国库现金管理基本以商业银行定期存款为主,操作工具较为单一。

(二)国库现金管理中担保品管理现状及存在的问题

目前,地方国库现金管理的操作方式是通过中央国债登记结算有限责任公司(以下称中央结算公司)来办理中标商业银行债券质押。具体流程是:地方财政部门在中央结算公司系统中设置参与投标商业银行的资格以及可接收担保品的要求;在中标结果确定后,中央结算公司系统根据各商业银行的中标金额以及财政部门设定的可接受担保品要求,自动计算选择商业银行持有的国债进行质押冻结;待商业银行还款后,财政部门通过中央结算公司系统对担保品进行解冻。

依托中央结算公司担保品管理系统,地方国库现金管理担保品管理能够实现安全、便捷、高效的运行。但在实际操作中,由于国库现金管理尚不能科学管理市场风险,忽略了价格波动,因此质押率偏高。

此外,我国国库现金管理中担保品管理在其他方面也存在改进空间。

首先,管理模式不够精细化,需进一步改善。目前仅可使用国债和地方政府债作为担保品,商业银行特别是一些中小商业银行持有的国债、地方政府债不多,而其他大量优质债券又无法得到充分使用,不仅会影响参与银行的资产配置管理,也会影响商业银行的参与热情。

其次,在国库现金管理中,国债、地方政府债分别按存款金额的105%、115%进行超额质押,质押率偏高且管理不够精细化,一定程度上造成了国债、地方政府债资产的浪费,也不利于国债在国际市场上的信用评级。

最后,地方国库现金管理采用面值计算担保品价值,不能及时反映担保品真实的市场价值,也不能覆盖全部的风险敞口或者造成过度质押。

对国库现金管理操作及担保品管理机制的政策建议

(一)国库现金管理操作政策建议

1.建立完善的国库现金流预测体系

国库现金流量预测是国库现金管理操作的前提和基础,其准确性和及时性至关重要。建议加强国库现金流跟踪预测工作,结合财政管理信息系统的发展,建立满足国库现金流预测要求的中央基础数据库,运用计量经济模型方法,寻找其中存在的周期性波动规律,逐步建立起完善的国库收支流量预测体系,逐步实现按日预测,为国库现金管理操作做好基础性工作。

2.搭建业务平台,加强国库现金管理水平

建议搭建统一的国库现金管理业务平台,提高国库现金管理水平。一是满足实时监测国库账户余额、跟踪银行的国库存款余额、质押债券的监测和处置、国库现金管理市场竞标操作结果的确认、到期资金催缴收回等功能;二是实时监测国库现金存放银行提供质押债券的情况,及时收回国库资金或处置质押债券,规避国库现金管理操作风险。

目前,中央结算公司已有成熟的国库现金管理招标系统和担保品管理系统,在此基础上整合两个系统功能,可搭建统一的国库现金管理业务平台,通过该平台实现国库现金管理现金流预测、招标、监测、担保品管理的全程一站式处理。

3.丰富我国国库现金管理工具和手段

在确保财政资金安全的前提下,除采用商业银行定期存款之外,还可考虑开展国债回购或通过发行短期国债等方式实现国库现金管理。通过不同手段的搭配使用,实现国库现金管理流动性和收益性相统一。从平衡和兼顾安全性、流动性、收益性三大原则出发,优化国库资金投资。

(二)担保品管理机制政策建议

1.扩大国库现金管理担保品范围

根据《通知》规定,国库现金管理的担保品仅有国债和地方政府债。国债主要集中在国有商业银行、政策性银行、邮储银行、全国性股份制商业银行、城商行、农商行等参与国库现金管理的存款银行手中,其持有量占总量近七成;地方政府债绝大部分集中在国有商业银行、政策性银行、邮储银行、全国性股份制商业银行、城商行、农商行等参与国库现金管理的存款银行手中,其持有量超过99%,其他机构持有量不足1%。

以国债为例,在参与国库现金管理的存款银行中,国债持有机构主要集中在国有商业银行,股份制商业银行、城商行、农商行持有国债明显较少,如图2所示。而且,除国债、地方政府债以外,存款银行持有量最大的为政策性金融债,占比为42%,持有其他债券达到近两成。

可见,借鉴国际成熟经验,综合考虑我国国库现金管理发展趋势和存款银行债券持有情况,可进一步放宽对担保品种类的限制,将政策性金融债等准主权类债券以及高信誉评级的债券纳入国库现金管理担保品范围。这不仅能提升国债、地方政府债流动性,发挥国债作为市场定价基准的作用,还有助于提升政策性金融债等其他债券的流动性,同时进一步提高商业银行的参与积极性。

2.完善国库现金管理担保品质押比例

根据《通知》规定,国库现金管理的担保品采用国债、地方政府债按存款金额的105%、115%超额质押(相当于95.23%的国债质押率和86.95%的地方政府债质押率)。与国际经验相比,一方面,超额质押仍然偏高,限制了商业银行参与国库现金存款业务的积极性;另一方面,质押率粗略的划分不能真实有效反映不同债券的风险水平。

因此,可借鉴国际成熟经验,考虑按照债券性质类别、剩余期限等要素对债券质押率进行更为精细的设定,每只债券总质押率等于其各分项质押率的乘积。在参考美国财务管理局和国内政府部门开展相关业务制定的质押率基础上,笔者初步拟定了国库现金管理的质押率表,见表2。

表2  地方国库现金管理担保品质押率表

担保品种类

担保品剩余年限

0~5年

5~10年

10年以上

记账式国债

99%

97%

95%

地方政府债

98%

96%

94%

政策性金融债

94%

92%

90%

3.债券担保品采用估值计值、逐日盯市、灵活增补的精细化管理

担保品价值的计算有多种选择,如面额、估值、发行价、本金值等。从国际经验来看,一般采用市场价格来计量,以反映担保品价值的真实变化水平。目前,我国明确担保品的计值是按面额计算,未能及时反映担保品真实的市场价值。建议采取市场公允价值对担保品进行计值,引入估值作为担保品计算基础。这不仅能防范各类风险,还能满足各商业银行最大限度发挥担保品内在价值的要求。

就具体操作而言,中央结算公司担保品管理系统在质押期间提供逐日盯市功能,可在每日日初根据前一工作日的估值来计算担保品价值,并与风险敞口比较,通过相关报表向财政部门和商业银行反馈结果。中央结算公司可以根据每日盯市结果,按照财政部门对可接受担保品的要求,自动发起质押券增补。财政部门和商业银行可通过系统客户端查询增补结果。

4.完善中央国库现金的担保品管理服务

在实际操作中,中央国库现金管理尚未使用专业的担保品管理系统对担保品进行高效、安全、全方位自动化的监测和管理。目前中央国库现金业务对于担保品的管理是以保证合同顺利达成为目的,仅局限于每笔交易中的担保品是否足额,未能有效地建立质押期间的管理,无法实时监测担保品价值变动情况,出现价值波动时不能对担保品进行及时调整。中央国库现金管理与地方国库现金管理的相关规定、管理要求基本一致,建议将中央国库现金纳入担保品管理系统统一管理,以保持政策制度标准的一致性。

作者单位:中央国债登记结算公司托管部

[责任编辑:刁倩]