王允贵 陈高松
自2009年7月国务院批准开展跨境贸易人民币结算试点以来，人民币跨境业务从小到大，人民币国际化进程呈现出良好的发展势头。人民币跨境业务积极稳妥推进，为我国企业带来跨境贸易、投融资和资产负债管理等方面的便利和机遇。
人民币跨境业务发展的主要成就
人民币跨境贸易投资的规模迅速扩大。跨境人民币结算金额2009年只有35.8亿元，到2014年9月份已超4.8万亿元，人民币已成为我国第二大跨境支付货币，人民币跨境收支占全部本外币跨境收支的比重已接近25%，货物贸易进出口的人民币结算比重则超过15%。与我国发生跨境人民币收付的国家达到174个。人民币在贸易、投资领域中和主要储备货币已有相当的替代性。
本币使用的国际合作不断深化。截至2014年底，人民银行先后与28个境外央行或货币当局签署双边本币互换协议，总额度超3万亿元人民币。经双方货币当局协商，先后在港澳台地区、新加坡、伦敦、法兰克福、首尔、巴黎、卢森堡等地建立了人民币清算安排。除美元、欧元、日元、英镑等外，人民币还与卢布、林吉特、澳大利亚元、新西兰元等实现了直接交易。超过30家央行和货币当局已将人民币纳入其外汇储备，人民币已成为第七大储备货币。
为国际金融中心和主要金融市场发展注入人民币元素的新活力。随着人民币“走出去”规模不断扩大，国际金融市场和金融中心开始将人民币业务和产品视为自身市场发展和巩固自身金融中心地位的新机遇。除中国香港外，伦敦、新加坡、法兰克福等金融中心也在大力拓展人民币业务。目前，在国际金融市场，人民币交易品种日益丰富，发行主体涵盖境内机构、外国政府和境外的银行和企业等，投资者的地理和行业分布日趋多元化。此外，人民币计价及交易理财产品、存托凭证、保单、基金、期货、衍生品等也逐步增多。
人民币跨境业务政策框架基本建立。2009年以来，以服务实体经济为导向，逐步建立了人民币跨境使用的政策框架，涵盖了全部的经常项目、直接投资和部分跨境融资等。这为进一步拓宽人民币跨境流动渠道、推动实现人民币跨境良性循环、促进境内外人民币市场协调发展提供了政策保障，有效地促进了贸易和投资自由化和便利化。
人民币跨境业务发展的主要路径
人民币跨境业务品种从贸易结算到直接投资使用、再到金融市场交易使用。2009年7月，跨境人民币贸易结算业务正式启动，之后逐步扩展到经常项目项下所有项目。2011年，开始将业务范围扩展至资本项目的直接投资和证券投资，2013年进一步扩展至境外放款、对外担保等跨境融资业务，2014年允许跨国企业集团开展跨境人民币资金集中运营业务，明确了沪港通有关跨境人民币结算事宜。
人民币跨境业务回流机制从清算安排逐步扩展至各类投资领域。在2009年7月开展跨境人民币贸易结算试点之初，仅为境外机构提供跨境结算和清算安排。2010年8月，允许境外人民币清算行等三类机构运用人民币投资银行间债券市场，不仅仅是存放同业，拓宽了人民币回流渠道。之后，随着人民币在离岸市场资金量的逐年提升，分别允许境外投资者运用人民币以直接投资、RQFII、投资境内金融机构、跨国公司资金集中运营、沪港通等方式回流境内投资。
人民币跨境业务推进方式从试点到成熟后推广。人民币跨境业务大多在试点的基础上，点面结合，成熟一项推广一项。以跨境贸易人民币为例，2009年7月在上海、广东等4个城市率先开展试点，2010年6月将试点地区扩大到北京等20个省（自治区、直辖市），2012年2月将试点推广至全国。又如，2012年12月以来，陆续在深圳前海、江苏昆山、上海自贸区、苏州工业园区和天津生态城等开展境外人民币借款、个人经常项跨境人民币业务等创新业务试点，待试点政策成熟后，于2014年6月将个人货物贸易、服务贸易跨境人民币业务扩展至全国。
人民币跨境业务发展地域范围由周边到新兴市场再到发达国家。2009年7月以来，人民币跨境业务发展范围主要集中在港澳和东盟地区，这与最初政策设定有一定关系。之后，随着人民币跨境业务范围的扩展和境外地域范围限制的取消，加上国际金融市场和金融中心开始重视人民币业务和产品，跨境人民币业务逐步扩展到亚洲地区，直至欧美发达国家。在人民币离岸市场发展上，中国香港是最早并成为目前规模最大的离岸人民币中心，随后把新加坡、伦敦、法兰克福等其他国家金融中心纳入人民币离岸市场的整体考虑。
人民币跨境业务发展的主要经验
找准早期人民币跨境业务发展难的症结。早在上世纪90年代末，人民币跨境业务就开始陆续出现，并被纳入外汇管理。早期人民币跨境业务基本上是市场自发选择的结果，主要以边境贸易、对台小额贸易以及港澳个人人民币业务等为主，业务量很小，不及全国总量的百分之一。在政策上，2003年国家外汇管理局允许境内机构对外贸易中以人民币作为计价货币，为港澳地区银行个人人民币业务提供清算安排；2005年解决了边境贸易使用人民币结算及进出口核销问题，并与蒙古等8个周边国家签订了边境地区双边本币支付结算的协议。总之，在人民币跨境贸易结算试点之前，外汇管理政策在涉外交往中使用人民币计价已无障碍，在结算方面政策限制也逐步减少。但受人民币计价结算不能出口退税、清算渠道不畅等因素影响，人民币跨境业务推广受限。2009年7月开始的人民币跨境贸易试点，克服了早期人民币跨境业务发展的瓶颈，包括允许一般贸易人民币计价结算出口退税、及时与有关国家做好清算安排、充分发挥政府的引领作用等，使人民币跨境业务发展走上了快车道。
坚持服务实体经济的政策导向。人民币跨境业务主要先放开贸易、直接投资、跨境融资等与实体经济发展息息相关的领域。同时，坚持市场化导向，简政放权。根据形势发展和实体经济需要，不断简化跨境人民币业务流程。目前，与实体经济密切相关的跨境人民币业务没有事前的限制，没有资格准入限制，无需事前登记、报备或报批，按照商业原则自主选择开展，并由银行依法自主进行真实性和合规性审核，办理规则基本与国际惯例接轨，充分便利贸易投资。
本外币保持一定的政策差异。为促进人民币跨境业务发展，在政策制定过程中，结合市场主体需求，保持了部分本币政策优于外币政策。主要表现在时间性和实质性差异。时间性差异是指本币政策随着外汇政策的简化更加简化。以货物贸易政策为例，在跨境人民币贸易试点之初，不实行核销管理。货物贸易外汇管理改革于2012完成之后，由事前逐笔核销改为总量核查管理后，人民币跨境贸易业务于2013年进一步简化办理程序，凭企业提交的收付款指令直接办理跨境贸易结算。实质性差异是指本币政策允许而外汇政策不允许。最明显的例子是人民币外债只做统计，不纳入短期外债指标管理，该政策很大程度上鼓励了市场主体进行人民币贸易融资。
借力人民币离岸市场推动人民币跨境业务发展。首先，借助人民币离岸市场实现了贸易顺差条件下的人民币对外输出，并通过丰富的金融产品和优质的金融服务激发非居民使用和持有人民币的意愿。其次，在开放资本账户的时机成熟之前，借助人民币离岸市场实现了对资本账户可自由兑换一定程度的替代。从实际效果看，中国香港、新加坡、中国台湾、德国、英国、韩国和澳大利亚等地离岸人民币市场平稳健康发展，也有力地促进了人民币跨境业务发展。
借助金融外交推动人民币跨境业务发展。近五年来，人民银行参与并利用政府在双边、区域和全球三个层次开展的金融外交，有力地推动了人民币国际化进程。在双边领域，与韩国、澳大利亚、阿联酋等28个经济伙伴和关键国家签署货币互换协议，总额达上万亿元人民币，旨在逐步减少美元使用，为人民币国际化布局；在区域领域，与日本、韩国和东盟建立了东亚外汇储备库，逐步主导东亚金融事务，为增加区域间使用本币结算的提供制度支持；在多边领域，以二十国集团为核心运作平台，以金砖机制为次级协调机构，倡导国际货币格局多元化，加强对储备货币发行国的责任约束，并与其他新兴国家一同推进IMF和世界银行改革等。
建立有效的人民币跨境业务推进工作机制。一是目标明确。人民币跨境业务发展目标就是将人民币跨境业务做大做强，破除发展中的各种政策障碍，有利于集中力量推动业务发展。二是建立较好的激励机制。一方面，借助年度考核手段，提高分支行人员推进人民币跨境业务发展的主动性。另一方面，利用国内中资金融机构将拓展跨境人民币业务作为自身提高自身金融服务和国际化经营水平的现实需求，在不同国家和地区安排不同中资银行的分支机构作为人民币清算行，有利于在各银行中形成竞争，充分调动各银行发展人民币跨境业务的积极性。三是注重宣传。定期开展银行和企业座谈会，宣讲政策和了解市场需求。因势利导，相关领导参加各种论坛宣讲，借助网站、媒体、电话等多方位宣传人民币跨境业务。四是注重部门间沟通协调。与商务部、税务局、海关、银监会和证监会等部门都保持较好的沟通，确保政策的统一协调。如在2009年7月人民币跨境贸易试点上，税务局允许人民币结算的货物贸易出口进行退税，这在很大程度上支持了人民币跨境贸易结算的发展。
更多采用事后监管模式。一是发挥银行的作用。银行根据“了解你的客户，了解你的业务，尽职审查”展业三原则，对客户的业务真实性进行审核。二是以账户为依托实现事后监管。依托境内大额支付系统，以人民币账户为切入点，借助人民币跨境收付信息管理系统，全面监测分析评估资金流动状况，关注潜在系统性风险，注重从宏观政策着眼维护整体稳定。人民币跨境收付信息管理系统改变了分业务类型建立多个信息系统的传统做法，由各银行总行一点接入，自动采集银行客户跨境人民币业务信息，减少采集成本。三是资源共享。通过人民币跨境收付信息管理系统发现企业的违法违规信息，都录入人民银行企业信用信息基础数据库，并与海关、税务等部门共享，形成监管合力。
对外汇管理改革的启示
以更加开放和积极的心态谋划外汇管理改革大局。在人民币国际化初期阶段，适当的本外币政策差距客观上促进人民币走出去。但当人民币跨境业务发展到相当规模，就有必要从全局的角度来审视外汇管理政策，从简政放权、推动经济发展和经济结构转型的大局出发，以更加开放和积极心态谋划外汇管理体制改革，在坚守风险底线的前提下，加快建立以事中事后管理为核心的新体制新机制，使“五个转变”更彻底、更全面地得以落实。
以更加贴近市场主体需求推进外汇管理改革。一是对于已可兑换项目实现要完全与国际惯例接轨。以市场主体商业运作和国际惯例为依据，全面梳理和简化外汇管理业务办理流程，提升便利化程度，提高市场主体的对外竞争力。二是尽快推动部分或未实现可兑换项目的可兑换进程。着眼于适应人民币国际化和加入国际储备货币等要求，要加快推进人民币资本项目可兑换一揽子改革方案，不能再走零敲碎打的老路。三是加快外汇市场建设，丰富外汇市场交易品种和主体，推动银行和特许机构业务创新，逐步建立外汇市场自律管理体制。
以更加有效的工作机制为外汇管理改革提供保障。一是加强政策有效性定期评估机制。鉴于各项改革措施制定之时难以考虑全面，同时形势也在不断变化，有必要定期对各项政策进行评估，不断加以修订和完善。二是建立有效的激励约束机制。改革政策的制定和执行要靠人去落实，建立有效的激励约束机制是很有必要的。进一步完善督办、考核和选人用人等机制，调动系统人员工作的积极性和主动性，积极为外汇管理改革出谋划策，共同推动外汇管理改革走向深化。三是加大外汇管理改革宣传力度。既要踏实做事，也要积极宣传，取得社会各界的认可和支持，为外汇管理改革推进创造良好的社会氛围。
以更加稳妥高效的方式推动外汇管理方式转变。一是建立全口径跨境资金流动数据采集和监测分析体系。完善跨境资金流动数据采集体系，实现从银行业务系统直接采集和单点接入。加强跨境资金流动监测分析体系，建立有效的监测指标，为外汇形势分析和政策调整提供依据。二是加强法规框架和管理流程设计再造，研究建立外汇主体监管指标体系，进一步探索主体监管改革。三是探索对银行由“规则监管”向“原则监管”转变，运用违规情况通报、风险提示、约谈高管等多种方式，充分发挥银行根据“展业三原则”在业务合规性审核的作用，促进市场主体合规审慎经营。四是加快建立宏观审慎框架下跨境资本流动监管框架。在评估系统性风险的基础上，加快建立宏观审慎监管工具箱，建立宏观审慎监管工具的校准、与其他宏观调控政策的协调等机制。五是研究建立跨境资金流动的反洗钱、反恐融资和反避税的事后稽查机制。六是加强部门间信息共享和政策协调，发挥监管合力。建立市场主体违规信息和可疑线索的交换机制，签署备忘录，提高市场主体的违约成本。(作者单位：国家外汇管理局综合司，王允贵系司长)
