金融体制改革关键要理顺三大关系

中国社科院金融研究所王国刚

党的十八大报告指出：“深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”这既指出了深化体制改革在中国经济发展中的地位和作用，也指出了深化体制改革的基本取向和要处理好的核心问题，是中国在实现建成全面小康社会过程中的重要指导思想。体制机制改革是30多年来中国经济发展的原动力，深化改革是推进中国经济可持续发展的主要引擎。深化改革，从金融角度上说，需要处理好三个方面的关系。

第一，金融发展与实体经济发展的关系。在历史上，金融是从实体经济部门中分离出来的专门从事资产权益界定、调整、交易和资金融通的部门，它存在的全部意义就在于识别、评估、分散（或组合）和管理实体经济运行中存在的各种风险，为防范和化解这些风险提供可选择的各种方案。实体经济部门的发展状况决定了金融部门的发展趋势。2008的美国金融危机更是给人们以深刻教训。因此，离开了为实体经济部门服务，金融发展就将失去根基和方向，也就没有存在的价值。

在国民经济中，农业、工业和服务业不论产业链条有多长，经济结构有多复杂，最终都以满足城乡居民消费为“出路”。与温饱型小康相比，建成全面小康社会是城乡居民消费结构全面升级的过程，即从满足“吃、穿、用”升级到进一步满足“住、行、学”的过程。十八大报告强调，在经济发展中“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活”。

此轮经济发展方式转变的特点在于，从以工业化推动为重心转变到以城镇化拉动为重心。城镇化并非只是一个人口城镇化比例提高的过程，更重要的是从“住、行、学”等方面充分满足城乡居民需求的过程，因此，它既是真真切切的民生工程，也是公共服务均等化的过程。

一方面，以往工业化建立在两个机制基础上：一是以使用自然禀赋最多的资源为技术路线，二是以各家企业追求内部效率最高为经营运作目标。这必然引致高污染、高耗能等现象的发生。城镇化要求给城乡居民创造宜居环境，它客观上要求改变传统工业发展中的外部不经济状况，按照绿色环保的制约来重新度量和涉及工业技术和效率。另一方面，宜居环境客观上要求系统全面地改变医疗保健、各种道路、教育文化和体育娱乐等方面供不应求格局，为此，基础设施建设、公共服务均等化理应充分展开。这是实体经济部门在未来几十年发展的基本脉络，金融服务于实体经济首先要把握好这一总趋势，服务于实体经济这一总格局的调整。

第二，金融监管与金融创新的关系。金融创新是金融发展的原动力，离开了创新就很难有金融的切实发展。在现代金融的法治框架中，创新总是在一定的监管条件下展开的，由此就有了金融监管与金融创新的关系问题。处理好这一关系需要解决五个方面问题。

其一，法治理念。在西方国家，法治理念中贯彻着“无罪假定”，除法律上规定禁止之事以外，任何行为的展开均为合法。但我国，制度上既未禁止又未准许之事是否可行，在金融领域通常取决于监管部门的取向。如果将这一范畴均定义为“非法”（或“不法”），则无金融创新可言。金融发展是一个不断满足社会各界金融需求的过程，金融服务的质量提高建立在源源不断地展开金融产品创新的基础上，一旦金融创新停止了，金融服务于实体经济发展的能力提高也就停止了。面对着工业化、城镇化、信息化和农业现代化进程，需要金融领域有着超乎以往的创新，这在客观上要求金融监管的理念从“有罪假定”转向“无罪假定”，给金融创新以更加宽松的监管空间。

其二，规范化。自上世纪90年代中期以后，“规范化”成为中国金融监管中的一个重要取向。但从历史角度看，中国实践中实际上存在着两个截然不同的“规范”标准，即行政规范和市场规范。从行政规范标准看，市场规范总是不规范的，反之亦然。由此提出了运用何种规范界定各类金融机构的市场行为和创新活动问题。实际上，行政规范和市场规范分属不同的范畴，既不可相互取代，也不可相互越界。在金融市场机制尚未充分建立的条件下，尤其需要避免行政规范介入本应由市场规范界定的市场行为中。行政规范强调依法监管，市场规范强调市场行为主体的选择权和后果自负。

其三，审批制。与实体经济相比，中国金融的一个突出特色是审批制丛立（甚至提出了细化审批制的取向）。审批制不仅是引致寻租和腐败的重要成因，给市场主体增加了诸多不确定性和运作成本，也是引致金融市场产品短缺和品种单一化的基本成因；不仅是引致金融创新不足、市场机制扭曲和市场走势大起大落的重要成因，也是引致金融监管转变为金融管制的主要成因。要有效推进金融创新，提高金融监管水平，必须下决心取消审批制，只要条件许可，就尽可能地实行登记注册制。

其四，监管重心。长期以来，在行政管制的条件下，中国金融形成了以机构监管为重心的分业监管框架，但金融的各种机制只有在相互结合中才能有效创造出新的金融产品，由此形成了金融发展中的种种矛盾现象。受制于分业监管体制，各种金融机构的产品创新严重不足，但同时有限的创新性金融产品又在各个监管部门的支持下以各种名目展开。非标准化金融产品（如存贷款）不需要审批，但标准化可交易的金融产品却要经历复杂的审批程序。

其五，风险防范。从事任何的经济活动和金融活动总存在风险，如果要将一切金融风险都纳入监管视野并运用行政机制予以消解，那么唯一的选择就是不开展金融活动，更不用说金融创新了。多年来，在防范金融风险的理念支配下，金融监管部门不仅要求各家金融机构不能发生业务风险，而且要求每一项金融活动也不能发生金融风险。在此背景下，实际上市场机制所要求的竞争、优胜劣汰等已难以有效发挥作用。监管部门应当防范的是金融体系内的系统性风险，应将非系统性风险交给各个微观主体自己去承担。

第三，货币政策完善与外汇管理体制改革的关系。金融发展在宏观调控下展开，存贷款利率市场化改革是中国金融改革的重要内容。一旦中国人民银行（以下简称“人行”）失去了对商业银行等金融机构的存贷款基准利率的决定权和新增贷款的行政管制权，如何实施货币政策以实现预期目标，就成为一个现在就必须弄清并通过体制机制改革予以解决的问题。从人行的资产负债表看，2012年10月底资产总额的292304.42亿元中，“国外资产”达到了240105.04亿元（其中“外汇资产”为235307.85亿元），占比82.14%。如果这一状况不予以有效改善，则存贷款利率市场化改革很难迈出实质性的步伐。要改善人行的资产负债表结构就必须重新审视外汇储备范畴，将其逐步地转变为“国家外汇资产”。在实行国家外汇资产制度的条件下，政府外汇资产、企业外汇资产和居民外汇资产相互分立，政府外汇储备资产只是政府外汇资产的一个构成部分，由此，自然涉及到外汇管理体制改革的问题。

上世纪80年代以后的一段时间内，中国外汇紧缺，由此形成了重吸收外汇轻使用外汇的管理制度，在中国外汇储备已达3万多亿美元的条件下，继续沿用这一制度有着许多弊端。在外汇管理体制改革深化和存贷款利率市场化改革深化的条件下，人行的货币政策实施将主要依靠利率政策和汇率政策而展开。在此背景下，需要协调好这两项政策。一方面，根据经济运行的要求有效调控国内货币金融供求状况，保障宏观经济目标的实现；另一方面，根据国际经济走势的变化，运用汇率政策，调控国际资金的出入境和进出口贸易。同时，强化中国资源在国际范围内的配置能力和效率，扩展和深化中国经济对全球经济的影响力，将成为人行实现货币政策目标的主要操作过程。